資源簡介

第二單元 城市的地域結構
2.3 城市功能分區的結構和成因
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土地儲備制度對城市空間結構的影響
　　城市空間結構是城市地域的基本結構，由葩嵌、廓道和基底3種單元構成。近年來，受全球經濟一體化、區域發展都市化、城市發展生態化、經濟增長精明化等發展新特點的影響，城市空間結構及其相關的研究迅速向縱深發展。
　　土地利用空間結構是城市空間結構的重要體現，也是城市空間結構調節的實體對象，因不同功能用地的空間布局、相互作用及其內在機制而形成的土地利用空間結構應是城市空間結構的重要組成部分。同時，由于土地無可替代的承載作用以及不可避免的稟賦差異，土地利用空間結構與城市空間結構其他組成部分（如產業布局空間結構、人口分布空間結構、服務設施空間結構）都存在著顯著的互動影響。由此可見，任何對于土地利用空間結構有著重要影響的因素，也無疑將對城市整體空間產生深刻的影響。城市土地儲備制度是我國城市土地管理制度與使用制度的一次重大變革，具有優化土地資源配置、調整土地功能分區、盤活存量土地資產等功能，對城市空間結構的整合將具有明顯的調整與引導作用。
　　目前，我國大多數城市內城區都存在著土地利用結構不合理、空間布局混亂的問題。隨著經濟一體化、開放化程度的增強，各城市都在致力于提高自身的綜合競爭實力，內城區空間結構調整也因此日顯必要，伴隨城市經營理念的出現而建立的城市土地儲備制度，可以通過以下途徑對內城區空間結構的調整發揮有力的推動作用。
　　1、強化城市總體規劃和土地利用規劃對土地功能分區與城市空間布局的調控作用
　　我國城市現有土地利用結構不合理、空間布局混亂的形成，與傳統體制下城市規劃與土地利用規劃下能得以有力實施存在一定的關聯。土地有償使用以來，兩個規劃對城市空間結構的調控作用有了明顯的增強。城市土地儲備制度的建立，將使政府對土地一級市場的調控能力增強，從而強化兩個規劃對土地功能分區與城市空間布局的調控指導作用。城市總體規劃負責城市建設的總體布局，在土地利用上要做好與土地利用規劃的銜接，建成區土地利用規劃要通過科學的分區和控制性詳細規劃，妥善處理政治職能、文化遺產保護和土地經濟開發的關系。土地儲備機構作為土地一級市場的壟斷供應者，將嚴格按照城市總體規劃與土地利用規劃向市場供應土地，以保證土地使用者按照既定規劃強度與規劃用途對土地進行開發利用，從而避免土地資源配置“市場失靈”現象的出現。
　　2、增強城市中心區商務功能
　　城市土地利用空間模式顯示，城市中心區土地區位最優，一般適于發展金融、商業酒店、辦公等高贏利性行業。隨著城市由以制造業為主導的“工業時代”向以服務業為主導的“后工業時代”的轉型，城市的商務、零售、娛樂、休閑功能將日益突出，中心區獨特的建筑環境、傳統歷史文脈，濃郁文化氛圍孕育了這一區域的巨大發展潛力。為了使這些發展潛力得以實現，城市政府必須要對現有的土地利用結構以及空間布局加以調整。我國城市內城區行政劃撥用地的大量存在，極大地阻礙了市場機制調節作用的發揮，政府干預也因此顯得更為必要。城市土地儲備制度結合了市場與政府兩類調節機制的優勢，有利于促進中心區土地利用結構的合理化。土地儲備機構可以利用統一征購權，通過收購、收回、置換等途徑，對劃撥土地及閑置土地進行統一收購。在此基礎之上，依據土地利用規劃，進行土地整理開發，重新確定土地用途并供應市場，競標租金高的商業在這一市場中具有較大的優勢。有資料顯示，北京市中心區商業用地地價要超過住宅用地3～4倍，根據土地高效利用原則，在中心區發展商業、寫字樓、酒店、服務式公寓等物業，無疑會大大提高土地的單位產出。
　　3、促進內城工業外遷
　　城市經濟的快速發展，加快了產業升級換代的步伐，第三產業已逐漸在我國部分發達城市的內城區占據主導地位。產業結構的調整“已開始通過房地產及土地市場機制對城市用地結構進行調整”，“這種產業結構的轉變對城市用地結構的調整已成為大規模城市改造的最重要原因”。1產業結構的調整必然帶動城市用地結構的調整，工業用地成為我國目前大多數城市用地調整的重要考慮對象。隨著城市空間結構向外擴展，土地經濟區位也在不斷演替。城市內城區現狀工業用地逐漸變得不再適于發展工業，從而產生了工業企業外遷的壓力。土地儲備機構可以運用級差效益特性，推動工業企業外遷以降低土地利用成本，同時改變原有土地性質，提高土地資源利用效率，降低土地收益的流失。北京市從70年代就開始制定針對夾雜于城區的大批嚴重污染擾民工業企業的搬遷計劃，但由于缺乏有效機制，搬遷步伐十分緩慢。1986～1997年，市區搬遷的工業企業有91家，騰出工業用地59．23公頃，其中舊城區41．78公頃。隨著2008年奧運的成功申辦，北京市政府提出了“退二進四”、“退三進四”的口號，建成區工業企業向外搬遷擴散面臨的形勢仍然比較嚴峻。2002年，北京市成立土地整理儲備中心，開始了城市土地儲備制度的運作，這為北京市內城工業企業的外遷提供了一項有效機制。
　　4、完善內城基礎設施與公共配套設施
　　城市基礎設施建設滯后，公共設施用地比例偏低，是束縛我國城市內城區發展的主要因素之一。就道路廣場用地而言，國際《城市用地分類與規劃建設用地標準》的數據是8％～15％，我國1999年道路廣場用地僅占城市用地的7．18％，尚未達到前者的下限，與東京的23．59％、紐約曼哈頓的37．6％、倫敦中心區的26．1％、香港的14．57％都存在明顯的差距；城市綠地方面，全國1998年的比例為8．3％，剛剛達到8％的國際規劃標準，但各城市之間存在著較大的差異。北京市1998年道路廣場用地占城市總用地7．32％，綠地占9．10％，市政公用設施用地占4．67％，這些用地供給的不足，導致了目前市區交通擁堵、空氣質量差、公用設施缺乏等問題，與“生態城市”、“人文城市”等理念更是相去甚遠。土地儲備制度條件下，土地儲備機構作為城市政府的非贏利性機構，將嚴格按照規劃供給土地，并對土地的使用予以監督，有助于防止經營性用地對公共設施用地的侵蝕；另一方面，土地儲備機構作為土地的壟斷供應者，可以在出讓用地與劃撥用地之間建立統一的資金預決算機制，增強政府在公共用地供給方面的積極性。

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