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第一節 中國古代政治制度的形成與發展
先秦
夏、商、西周是中國古代奴隸制國家政治制度的形成與發展時期。
夏
（1）建立：公元前2070年，禹建立了我國最早的奴隸制國家夏朝
（2）王位世襲制
①政權性質：“公天下”（禪讓制）變為“私天下”（世襲制）
②權利傳承：傳賢變為傳子
③社會形態：原始公有制變為奴隸私有制
（3）認識：
①王位世襲制是私有制發展到一定程度的產物，是階級對立的必然趨勢；②
順應了歷史潮流的發展，推動了中國社會的進步
商
（1）湯建商，盤庚遷殷，故稱“殷商
（2）政治制度：內外服制
①內服：指商王直接控制的王畿
②外服：指商王間接控制的方國和部族
③直接統治與間接統治相結合，商王對外服的控制力有限
（3）國家政治的特點：
①神權色彩濃厚（巫的重用），神權與王權緊密結合（甲骨文占卜）
②商朝已經有較系統的國家機構和分掌內外服各類事務的官吏。
西周
1、建立：
公元1046年，周武王建立，定都鎬京，周天子是最高統治者
周：約BC1046年-BC256年 西周：約BC1046－BC771 東周：BC770－
BC256
2、政治制度：
（1）分封制（“封邦建國”）
①目的：對全國實現有效統治。
“封建親戚，以藩屏周”——左傳
②對象
同族王姓；異姓功臣；先代貴族（宋-守株待兔、杞-杞人憂天）
③諸侯權利與義務
權利：諸侯在封國內享有世襲統治權(獨立性)、再分封、設置官員、
建立軍隊、征派賦役
再分封：諸侯——卿大夫——士
義務：鎮守疆土、隨從作戰、交納貢賦、朝覲述職
④特點
分封對象：多元化，但以同姓親族為主體
分布地區：主要集中在黃河中下游地區
縱向聯系：明確周天子權力和諸侯義務，形成貴族等級分封序列(秩
序)，加強了中央與地方的縱向聯系
橫向聯系：以血緣關系為紐帶分配國家政治權力，加強了諸侯國之
間的橫向聯系
⑤影響
積極：
①確立了周天子“天下共主”的地位，擴大了西周的統治范圍，鞏
固了統治；
②促進經濟文化交流和民族融合，逐漸形成華夏國家認同;
③打破夏商部落國家和方國聯盟狀態，國家政權由松散走向緊
密;
消極：
諸侯國有較大獨立性，易導致分裂割據
⑥商代內外服制與西周貴族等級分封制的異同
相同點：
都是為了鞏固奴隸主貴族統治
都承擔了一定的義務，且具有較強的獨立性
不同點：
內外服制下，外服與商王朝是同盟關系，無血緣關系；分封制
下，諸侯與王室大都有血綠關系或姻親關系。
內外服制下，中央對地方的控制相對松散；分封制下，諸侯國對
周天子的義務更加明確周王室的有效管轄范圍擴大，形成”天下
共主”的政治局面。
（2）宗法制
①含義：以父系血緣的親疏來維系政治等級、鞏固國家統治的制度。
②原則：嫡長子繼承制
③特點：
以嫡長子繼承制為核心
既是家族關系，又是政治隸屬關系，國與家結合
大宗與小宗既具有相對性
形成森嚴的社會等級
④作用：
對當時：
保障貴族”世卿世祿”特權;
利于凝聚宗族，防止內部紛爭;
現實意義：
利：注重家庭建設，提倡尊老愛幼，利于強化民族、家國認同；
弊：導致特權思想嚴重，等級制度森嚴，形成了傳宗接代觀念和
重男輕女思想；人們崇尚權威，家長制盛行，缺乏反抗精神，裙
帶作風盛行，不利于民主法制的發展。
（3）禮樂制度
①內容：
禮泛指典章、禮儀等，用來區別宗法遠近和等級；樂指舞蹈和歌詠
等，使各等級上下和同;
禮樂制度要求不同等級都安于名分，遵守禮制，不得僭越
②實質：維護分封制與宗法制的工具(即維護統治的工具)
③瓦解：春秋后期。出現“禮崩樂壞”的局面
3、西周政體的基本特征：
①分封制、宗法制、禮樂制相結合
②政治權力分配與血緣關系相結合
先秦時期國家制度中的原始民主傳統：
1、商周政體中，君主的權力不是絕對的，其中的原始民主傳統，對君主的權力
有制約作用。
“有君而為之貳，使師保之，勿使過度。”——《左傳》
2、國家遇到重大問題時，君主要征求平民“國人”的意見，國人也可以通過輿論
來影響朝政。
“厲王虐，國人謗王”——《國語》
“防民之口，甚于防川”
中國早期政治制度的特點：
①神權與王權相結合，迷信色彩濃厚
②以血緣關系為紐帶，家國同構
③等級森嚴
④最高統治者尚未實現權力的高度集中
原始民主傳統對君權有制約
分封制下地方具有較大的獨立性與自主權
春秋戰國時期
（1）總特征：大變革、大轉型，從奴隸社會向封建社會轉型
（2）表現：
社會經濟發展：
鐵犁牛耕開始使用，井田制逐步瓦解，土地私有制和小農經濟出現并發
展，重農抑商政策開始出現；
政治：
周王室衰微，宗法分封制遭破壞，諸侯相互征伐兼并；
為求富國強兵，各國政治上發生重大變革；
君主權力加強，郡縣制、官僚制開始產生
“春秋無義戰”
“禮樂征伐自天子出”
思想：
私學興起，百家爭鳴，形成第一次思想解放運動；
階級：
奴隸主貴族衰落，地主階級日益壯大，士階層興起；
民族：
民族交融，華夏認同觀念擴展至周邊民族，華夏民族發展壯大。
秦朝
1、建立：公元前221年，秦王嬴政在滅六國，都咸陽，建立了我國歷史上第一個統
一多民族的中央集權的封建國家。
2、政治制度：君主專制中央集權制度
（1）皇帝制度：
①標志著統一的專制主義中央集權的封建國家形成
②特點：皇權至上、皇帝獨尊、皇位世襲
③本質：君主專制
（2）三公九卿制（中央）：
三公
丞相：百官之長，統領百官，丞相府是行政中樞所在
太尉：最高武官，掌管軍事
御史大夫：副丞相，最高監察官，協助國政，掌管圖籍、文書
九卿（了解）
郎中令（皇帝侍衛首領）、衛尉（皇宮衛戍司令）、太仆（掌管皇帝輿
服車馬）、宗正（皇室事務）、廷尉（司法刑獄）、治粟內史（賦稅征
收管理）、少府（工商稅務和皇室財務）、典客（民族外交）、奉常
（祭祀禮教）
決策方式：公卿決議，皇帝裁斷
特點：皇權中心；家國同治；分工明確；相互配合與牽制
（3）郡縣制（地方）：
特點：
地方官制有明確分工，既相互配合又彼此牽制
郡守和縣令都由皇帝直接任免
作用：
形成中央垂直管理地方，加強了中央對地方的管理；有利于政治穩定、
經濟發展
是官僚政治取代貴族政治的重要標志
（4）文書制度：
含義：以郵傳為中心的文書傳送系統
目的：保障皇帝和中央政令傳送，各級官僚以文書推行行政管理
影響：
提高行政效率，加強專制主義中央集權制度
有利于制度的延續，具有較高的史料價值
保障皇帝和中央的政令能夠傳送到全國各地
“君主專制”與“中央集權”的區分：
“君主專制”指決策方式，其主要特征是皇帝個人的專制獨裁，集國家最高權
力于一身。（主要矛盾：皇權VS相權）
“中央集權”指管理方式，地方在政治、經濟、軍事等方面沒有獨立性，必須
嚴格服從中央的命令。（主要矛盾：中央VS地方）
“貴族政治”與“官僚政治”的區分：
貴族政治：建立在分封制和宗法制以及世卿世祿制基礎上，以血緣宗法制度
為基礎的政治體系。
官僚政治：建立在官吏的選拔和任命基礎上，按照職能和職位分工、分層管
理原則建立的中央集權、地方服從中央的政治體系。
分封制與郡縣制的異同：
兩漢至明清
（一）中央政治制度演變
漢代——三公九卿制（漢承秦制）、中外朝制度、尚書臺
（1）漢承秦制：中央行政體制仍為三公九卿制
（2）漢武帝時期，為了加強中央集權，設立中朝，中央行政中樞的權力逐
漸由丞相轉移到皇帝親信手中，從而使外朝丞相的權力大大削弱。（中外朝
制度）
為了削弱相權，武帝從中央各機構中選拔了一批資歷較淺但有才能的官
員，入宮侍從左右，參與決策，形成一個稱為“中朝”或“內朝”的小團
體，丞相為首的原有政務機關則相對稱為“外朝”。
（3）西漢晚期，中朝尚書的權力逐漸增大
（4）東漢：光武帝劉秀將尚書臺確立為新的行政中樞，三公權力受到削
弱。（“臺閣”是對中外朝制度的繼承和發展）
吸取了西漢重臣專政、王莽篡政的歷史教訓，削弱“三公”權力
尚書一職的歷史演變：
秦朝——九卿少府屬官，地位低下，負責文書
西漢——進入中朝，地位漸高
東漢——形成尚書臺，成為行政中樞。“雖置三公 ，事歸臺閣”——
《后漢書》
魏晉南北朝——三省制
東漢尚書臺至曹魏改稱尚書省，新設中書省執掌機要，中書舍人多由寒人擔
任，西晉又設立門下省以分中書省之權。（“尚書省”權力削弱）
三公已被完全架空，成為榮譽頭銜，而尚書令、中書令、門下侍中成為真正
意義上的宰相，形成“三省制”
與秦漢相比，魏晉南北朝時期三省是三個機構，與三公由三位首長統轄大權
相比，進一步加強了皇權。與后來的隋唐相比，三省權利尚未制度化。
隋唐時期——三省六部制
（1）形成與發展過程
（2）職能分配
注：三省長官中書令、門下侍中、尚書令與尚書仆射并稱宰相，分掌宰
相職權，他們共同議政的地方叫政事堂。政事堂的設立，反映了相權有
所分散。
（3）特點（創新之處）
①相權三分、彼此牽制
②職權明確、提高效率
③協商政務、集思廣益
④節制君權、減少失誤
（4）影響：
①相權三分、彼此牽制，削弱相權，加強皇權
②三省六部制分工明確，利于提高工作效率
③一定程度上節制君權，減少決策失誤
④是中國政治制度的重大變革，反映了專制主義中央集權制度成熟與完
善，為后世所沿襲。
宋朝——二府三司
（宋太祖）把宰相的人數由兩人增加到三人，設立參知政事，使政務由宰
相、參知政事等，一起討論，最后由皇帝親自裁決……還設立樞密院掌管軍
政，其長官地位與宰相相等。另外，還把財政大權從宰相掌管中分離出來由
“三司”擔任。其地位和宰相不相上下。（相權進一步分散）
宋代官僚政治的特點是君主獨裁體制的形成。宋代的君主獨裁政治是建立在
發達的官僚政治體制之上的，把終極裁決權交給皇帝。（皇權加強）
元朝——中書省（一省制）
實行中書省總理全國政務的中樞制度，相權有所加強。
實施原因：①元朝統治面積空前擴大，事務繁雜， 蒙古貴族文化水平相對落
后；②為了更便捷、高效處理全國事務，改 三省為一省。
弊端：宰相權力過大，造成元中后期內亂頻繁。
明朝——廢宰相，設內閣
（1）廢宰相：1380年，明太祖廢除中書省和宰相，宰相制度終結，權分六
部。
A、原因：
①歷史原因：前朝丞相權勢過重的教訓。
②現實原因：廢行省設三司，相權擴大。
③直接原因：丞相胡惟庸專權擅政。
④根本原因：相權過大，威脅皇權。
B、影響：①加強皇權②政務繁忙，效率低，易決策失誤
（2）明成祖朱棣設內閣：
①皇帝選拔一些文官到宮廷的殿閣值守，是為“內閣”。
②內閣大學士備皇帝顧問，協助皇帝處理各種政務，內閣逐漸成為事實
上的行政中樞。
③內閣不是法定的中央一級行政機構，無決策權和行政權，權力來源于
皇帝個人信任，不能制約皇權。
宰相制與內閣制的異同：
（3）宦官專權（司禮監）：
表現：司禮監獲得批紅權；提督東廠，控制錦衣衛
思考：內閣首輔權傾朝野，或者宦官專權，是否意味著皇權的衰落？
答案是否。無論內閣當政還是宦官弄權，其權力本質仍出自皇權，實質
上都是專制皇權不斷加強的產物！
皇帝信任內閣時，內閣權力大，出現首輔專政
皇帝信任宦官時，司禮監權力大，出現宦官專權
清朝——議政王大臣會議，南書房，軍機處
（1）議政王大臣會議
創立于皇太極時期，撤于乾隆57年(1792)，主要參加有八旗旗主等議政
王、議政大臣等，是當時國家的議政和決策中心。凡軍國重務，不由內
閣票擬者，皆交議政王大臣會議滿洲貴族集體決策，皇權受到限制。
（2）南書房（乾隆）
①背景：清初入關后，采用明制，設內閣、置六部。同時保留祖制——議
政王大臣會議。但議政王大臣會議的權力凌駕于內閣、六部之上。
②設立：康熙在宮內設南書房，參與機要事務，起草諭旨。
③目的：強化君主專制，消弱議政王大臣會議的權力
④影響：中樞權力遂一分為三。內閣、議政處、南書房互相制約，最后
集權于皇帝。
⑤認識：在宮內設南書房的思路，與漢武帝中朝決策相近，含有削弱議
政王大臣會議權力之意，同時含有將外朝內閣的部分權力歸于內廷之
意。
（3）軍機處
①設立：雍正時期
②原因：
直接：辦理西北軍務；
根本：加強君主專制。
③軍機大臣職能：輔助皇帝處理機要政務，跪受筆錄、上傳下達。
④性質：中樞秘書機構（非法定機構）
⑤特點：
簡：機構簡單、朝臣兼職
速：辦事效率高
密：保密性好，外界干擾少
⑥影響：提高行政效率；加強皇權，君主專制達到頂峰。
小結：兩漢以來中央行政中樞制度的演變（君主集權）
如何認識君主專制的強化？
積極：防止分裂，有利于統一多民族國家的建立、鞏固和發展。
消極：統治日益腐敗，阻礙社會經濟發展和思想文化進步，封建制度漸
趨衰落。
（二）地方行政制度演變
漢朝：
西漢初郡國并行制：
西漢至東漢：郡縣二級制
漢武帝時期設十三部刺史——中央派出、檢查地方（位卑權重，只有監
察權）
東漢末：州郡縣三級制（魏晉南北朝沿襲）
州刺史變成州牧（地方一級行政單位，掌地方最高行政權、領兵權）
影響：內輕外重，干弱枝強，導致東漢末軍閥割據混戰。
唐朝：
根據山川形勢把全國劃分為 10 道后增至 15 道，作為中央派出的監察機構，
后來道逐漸演變為地方最高一級行政實體，形成道、州、縣三級制。唐中期
以后，部分節度使兼并役使州縣擁兵自重,形成藩鎮割據的局面。
（1）節度使：
掌握邊鎮武力的官員，后來其權力擴大，不僅領兵，而且把持民政與財
賦。
設立原因：版圖拓展，邊疆形勢日益緊張，增設軍鎮，節度使權力擴
大，國家出現內重外輕的局面。
結果：755年，安祿山、史思明發動叛亂，歷時八年，763年被唐平定。
安史之亂的影響：唐由盛轉衰的轉折點
政治：唐代中央集權大大削弱，逐漸形成藩鎮割據的局面
民族關系：邊防空虛，周邊不寧，吐蕃、南詔等少數民族政權不斷
進犯。
經濟：黃河流域經濟遭到嚴重破壞，而江南經濟未遭破壞，南方經
濟日益超過北方，中國經濟中心開始南移。
（2）藩鎮割據：
原因：安史之亂期間和以后，唐朝陸續在內地增設藩鎮。
表現：
①政治上擁有自主權，可以自行任免官吏，節度使死后職位傳給兒
子或部將；
②經濟上，擁有財權；
③軍事上，擁有強悍的武裝，獨霸一方。
影響： 嚴重削弱了中央集權；同時也延續了唐朝的統治，但給人民帶來
了災難。
宋朝：
背景：北宋建立后，結束了五代十國的分裂局面。 吸取唐末以來的軍閥割
據、政局動蕩的歷史教訓。
措施：
①派文官擔任地方知州，并設通判監督，節度使轉化為虛職;（削實權）
②設轉運司管地方財政，大部分賦稅上交中央;（制錢谷）
③地方精兵編入禁軍，定期更駐（更戍法）。（收精兵）
影響：①大大加強中央集權,解決唐以來的藩鎮割據問題； ②形成了冗官、冗
兵和冗費的積貧局面
元朝——行省制：
（1）含義：當時中央的宰相機構是中書省，委派官員代表中書省處理地方
事務，逐漸形成常設機構，稱為行中書省，簡稱行省。
（2）性質：既是地方最高行政機構，又是中央派出機構（雙重性）。
（3）特點：
①轄區廣闊，軍政大權集中； ②行省受制于中央，權力大而不專，中央
集權與地方分權相結合； ③打破“山川形便”，采取 “犬牙交錯”政區劃分
方式（削弱了地方的經濟、文化認同感，使行省失去扼險而守、割據稱
雄的地理環境）。
（4）影響：
行省轄區廣闊，軍政大權集中，提高了行政效率，有利于加強中央集
權，鞏固多民族國家統一。
促進了邊疆少數民族地區政治、經濟和文化的發展。
它的創立是中國古代地方行政制度的重大變革，是中國省制的開端。
明朝
1.廢行省，設三司：
（1）職能： ①承宣布政使司負責行政、財政；②提刑按察使司負責司
法、監察；③都指揮使司負責軍事。
（2）特點：三司分權，互不統屬，權歸中央
（3）評價： 中央政府與地方政府的聯系進一步加強，對強化中央集
權。 穩定地方社會秩序起到了一定作用。
2.設立巡撫、巡按：
（1）內容：負責一省的軍民大政； 巡撫、巡按屬于京官，由中央臨時
派遣。
（2）作用：有利于地方行政效率的提高；有利于加強對地方的管理。
清朝
到清朝，巡撫由臨時委派到永久存在，成了一省長官；由負責監察到負責地
方行政；由一般加銜到正式建制。尤其是總督，節制一省或數省的軍政大
權，形成省府縣三級行政制度，是清代實施地方要地及邊區統治的重要官制
設計。
明清時期的督撫制度：
1、明初：地方權力一分為三，即以承宣布政使司管理地方政務，提刑按察
使司管理司法獄政，都指揮使司掌地方軍權，避免了地方割據局面的出現，
但三司并行使地方明顯缺乏自己的政治“中樞”，嚴重影響了地方行政管理的
效率。
2、明中葉以后：臨時派遣的巡撫日益常態化與制度化，在事實上成為地
方“三司”的上級，最終完成了其地方官化。
3、清朝：督撫成為地方行政最高長官，總督、巡撫成為總掌地方軍政要務
的封疆大吏。
4、晚清：在鎮壓太平天國起義的過程中，督撫勢力膨脹，對中央集權構成
威脅。
小結：
（1）層級變化：從兩級制到三級制再到四級制、五級制的演變，其中三級
制占主體地位，層級的增加體現了中央集權的不斷強化。
（2）縣最穩定，最高一級變化最頻繁，下穩上動是地方行政層級變化的特
征。
（3）中央設立的監察機構通常會演變成最高一級行政單位。
本節課小結：
以上內容整理于 幕布文檔

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