資源簡介

第二單元 官員的選拔與管理
導言解讀
官員選拔與管理，社會治理大前提
國情不同方式異，相互借鑒可學習
古代中國經驗積，政治文明貢獻奇
近代西方倡代議，文官制度秉中立
民國考試為主體，公職不再稱官吏
中共干部有含義，根本原則黨管理
制度建設成體系，公務員法添活力
課程目標
了解中國古代官員選拔方式的更迭過程和不同階段的特征，知道中央集權體制下古代中國的官員考核和監察制度；了解西方近代文官制度與近現代中國公務員制度。
第5課 中國古代官員的選拔與管理
知識重點
中國古代官員選拔與管理的基本方式與階段性特征
□舉孝廉圖
東漢古墓，壁畫局部
孝廉舉仕，揚威耀武
①秦漢至魏晉南北朝時期的官員選拔與管理
★學習聚焦：“以法為教”“以吏為師”、察舉制與九品中正制是秦漢至魏晉南北朝時期官員選拔的主要制度。
¤選官制度
1.世官制到薦舉制
西周世襲春秋變，時代需要崇尚賢
爭霸圖強憑才干，軍功大小授職官
2.軍功制到察舉制
秦朝用人太極端，嚴刑峻法天下反
薦舉軍功太散漫，察舉制度較完善
法教吏師
施政以法，暴力高壓
鉗制思想，慘重代價
察舉制度
自下推舉，中央駕馭
品德才學，有利有弊
3.九品中正制
東漢末年秩序亂，豪強控制選人權
曹魏始設中正官，后來明辨貴與寒
九品中正
察舉延續，才分九級
中正評語，世家大吏
¤考核監察
1.考核辦法
上計制度，責任義務
預算數目，實際收入
2.人才標準
家世道德，實際才學
發展趨向，門第定爵
3.監察制度
御史大夫，百官監察
地方刺史，權力很大
□漢墓《集簿》
年度統計，業績匯集
上報中央，考核依據
▓史料閱讀：九品中正制弊端—《晉書·段灼傳》
不辨賢愚，門閥勢力
公侯子孫，同道兄弟
②隋唐至兩宋時期的官員選拔與管理
★學習聚焦：隋唐開始的科舉制以考試取人，擴大了用人范圍，對歷代封建國家政權的穩定發揮了巨大作用。
¤選官制度
科舉制
社會發展，階級變化
庶族上升，挑戰門閥
分科取士，考試選拔
公平競爭，范圍擴大
¤考核監察
考核標準
吏部負責，每年審驗
德勤能績，確定升遷
監察措施
地方道路，監察分區
宋朝變化，臺諫合一
☆思考點：為什么說科舉制是一種更完善的選官制度？
科舉制之前的察舉制和九品中正制本質上還是一種推薦制度，推薦者的主觀因素對官員選拔影響比較大，而科舉制是一種考試制度，以考試成績取人，官員選拔標準相對客觀。科舉制下允許符合條件者“投牒自進”無須其他條件，官員選拔的社會基礎更加廣泛。科舉制把官員選拔的各項制度收歸中央，鞏固了中央集權。
◇學思之窗：隋唐時期地方官員任用上的變化對中央集權有什么樣的影響。
《說文解字》說“官，吏事君也”，“吏，治人者也”，說明官與吏在職能上是不同的。中國古代中央集權封建官僚制建立后，中央直接任命的官，一般只到縣一級。如秦漢時期，二百石以上的屬于官，二百石以下的是吏。中央任命的官在縣一級只有縣令、長，縣丞、尉（稱為長吏），其他屬吏（稱為少吏）中央不任命，都由各級長官在所任地自己選用，籍貫一般為本地人。魏晉南北朝以降，官品制度形成，有品級的是官，無品級的是吏，但屬吏任用大體延續秦漢，由長官自己辟除舉薦而產生。由于屬吏不歸中央管理，由此也帶來許多危害，他們或營私舞弊，如漢朝就有“奸更緣絕簿書盜財物，公私費耗甚多”；或結成朋黨，如漢朝潁川郡“吏俗朋黨”；還有像《隋書·劉炫傳》中所說的無所事事的情況。隋朝改變這個制度，各級長官的僚屬皆由吏部任命和考核，吏的管理更加嚴格，這無疑大大加強了中央集權。
③元明清時期的官員選拔與管理
★學習聚焦：元朝恢復科舉制，明清時期科舉制仍是選官的主要途徑。這一時期考核與監察制度也更趨嚴密。
¤選官制度
1.蒙古傳統
怯薛制度，元勛子弟
禁衛親軍，選官基地
2.元朝復科
蒙元輕漢，科舉中斷
雖有恢復，只做小官
3.明清科舉
科考三級，卷分地域
四書五經，八股命題
¤考核監察
1.考核制度
考滿考察，外考大計
京官京察，程序仔細
2.監察機構
明朝監察，最為獨立
位卑權重，無可比及
3.御史巡按
皇帝欽點，有職有權
以小監大，尚方寶劍
□進士名碑
宋始刻名，光宗耀庭
元與明清，現存北京
歷史縱橫：明朝科舉南北卷制度
中央大考，矛盾不少
發展差異，地方協調
◎問題探究：分析中國古代對官員“德”“才”的要求有何特點。
察舉制和科舉制中的孝廉、賢良方正、明經等科目，都包含著對官員德的重視，而秀才、茂才、明法、進士等科目，又包含著對官員才的重視。科舉制形成后，儒家經典成為士人考試的必讀書，實際已將德才的關系在考試中具體體現出來了。
通過材料可以看到，中國古代對官員選拔的要求既重才又重德，但是德是第一位的，被放在才的前面。
◎學習拓展：談談對中國古代官員考核制度的看法。
考核是一個制度體系，也是一個治理體系。張居正認識到，立法不難，難的是有法必行。不要只聽一個人說什么，而是要看他做事有沒有成效。如果國家對所安排的事情沒有考核制度，君主心里對全局也不清楚，那么人人都會心懷僥幸，不去認真落實。這種情況下即使把古代的圣賢請出來，恐怕也做不成什么事。因此，考核制度在國家管理中有著重要作用，不僅要建立相關考核制度，還要使考核制度落實。中國古代從秦漢至明清考核制度的日趨嚴密，正是其重要性的表現。
第6課 西方的文官制度
知識重點
認識西方文官制度的歷史變革進程
□文官制度
吏制弊端，尖銳批判
改革議案，文官基奠
①西方文官制度出現的背景
★學習聚焦：資本主義的發展需要高效的官員錄用制度。
¤封建恩賜
封建時代官如仆，國王權貴之走卒
¤近代任免
代議制度始當初，政黨分肥貪與腐
¤工業革命
工業革命進大步，社會事務更繁復
教育水平高程度，平等參政鼓與呼
廉潔高效新政府，職業官僚才配伍
□加菲爾德
封官許愿，政治象亂
總統刺案，推動改變
☆思考點：為什么說工業革命推動了文官制度的建立？
工業革命壯大了工業資產階級的力量，極大地提高了生產力，鞏固了資產階級的統治。工業資產階級需要更多的政治權力，需要能為他們利益服務的人才。工業革命后，資本主義國家管理的事務日益繁雜，公共服務類的事務急劇增多，需要有學識、能力和經驗的管理人才。同時，資產階級的統治已經鞏固，他們不再擔心封建勢力復辟，法治開始取代人治，對國家治理人才的要求已經逐漸擺脫黨派利益之爭。另外，工業革命后，平等參政的思想日益深入人心，資產階級也需要擴大統治基礎。于是，面向所有公民、通過競爭考試擇優錄用人才以建立高效廉潔政府的文官制度在工業革命后建立起來。
②西方文官制度的建立
★學習聚焦：19世紀中后期，英國首先建立了文官制度。后來，西方各國紛紛效仿。
¤英國率先
英國君主立憲，政黨更替轉換
工作不可中斷，于是官分兩半
政務隨黨上岸，事務長期在線
克里米亞開戰，暴露機制混亂
改革提出方案，考試錄用文官
一八五五法頒，制度建立起點
¤他國相伴
美國八三法案，戰后法德日建
歷史縱橫：書面考試在英國的出現
標準統一，客觀合理
牛津劍橋，借鑒學習
◇學思之窗：英國1854年《關于建立常任文官制度的報告》的核心思想。
從材料中可知，這份報告是為建立常任文官制度而作，目的是選拔能夠勝任公共服務二作的人才，認為應該通過公開競爭考試選拔人才，要建立完整的獎罰制度來激勵文官的工作。因此，這份報告的核心思想是：考試錄用，獎勵能者
□日本公考
戰后建立，考查細密
注重能力，優惠待遇
③西方文官制度的特點和影響
★學習聚焦：西方文官制度的特點有考試錄用、中立、常任等，對政府管理產生了重要影響。
¤文官特點
考試辦法選官，機會均等面寬
職業素養非凡，待遇優厚清廉
依法履行職權，中立政黨之間
盡責不愁飯碗，業績決定升遷
¤文官影響
文官辯證看，屬性不可變
弊端很明顯，人多機構繁
財政大負擔，職權相互牽
官僚僵化臉，積極占大面
規范官選管，政管分兩攤
穩定不間斷，治理往高攀
歷史縱橫：英國文官的退休和晉升制度
授職定級，鼓勵進取
退休待遇，免除后慮
▓史料閱讀：公務人員的權利和義務—1883年《美國文官法》
政治中立，管理連續
穩定政局，工作效率
◎問題探究：談談對西方文官制度的看法。
閱讀材料，可以發現：文官制度是有階級性的，在資本主義國家，文官執行資產階級政治家制定的政策，是資本主義統治的工具。
但是，也不能否認，由于文官的職業性和專業性，他們確實能提高政府的工作效率，并保持國家治理的穩定性。
◎學習拓展：分析文官制度對資本主義國家的發展有什么作用。
面向所有公民通過公開競爭考試錄用文官，擴大了資產階級的統治基礎，為資產階級治理國家提供了優秀人才，有利于鞏固資本主義的統治。文官的政治中立和無錯常任特點保證了政府工作的穩定性，有利于政局穩定。晉升和退休制度等系統的管理制度，保證了文官工作的穩定性和積極性，有利于增強社會治理的專業性，提高政府工作效率。這些都促進了資本主義國家的發展。
第7課 近代以來中國的官員選撥與管理
知識重點
近現代中國的公務員制度
□學部官報
新式教育，學部管理
學堂選官，大勢所趨
①晚清選官制度的變革
★學習聚焦：廢除科舉制度，設立學堂選官制度和留學畢業生選官制度，是晚晴選官制度的變革。
¤科舉初變
洋務開展西學傳，人才需求新條件
科舉制度初改變，經濟特科一閃現
¤新式學堂
書院廢止學堂辦，新式教育新觀念
傳統六部頭面換，官制改革基礎奠
¤廢除科舉
學制統一章程頒，廢除科舉學選官
獎勵出身功名延，此路越走越艱難
□兩江師范
蘇皖與贛，之洞創辦
實驗實踐，新學典范
▓史料閱讀：廢科舉、興學堂—1905年袁世凱等《立停科舉推廣學校折》
梟雄奏請，科舉廢停
興辦學堂，教育轉型
②民國時期的官員選拔制度
★學習聚焦：以考試方式選拔官員，是民國時期官員選拔制度的主體。國民政府正式建立了公務員制度。
¤思想基礎
考試選官主體，中山思想奠基
政府法規草擬，制度建設意義
¤文官初立
北洋兩種方式，文官初建標志
考試排斥女士，甄別留任舊職
¤公務員制
南京五院體制，考試最高人事
公務員稱開始，黨務更加合適
□民國考試院
五權憲法，公職選拔
考選任用，銓敘審查
歷史縱橫：民國時期文官、公務員等級制
民國時期，制度建立
職官等級，趨于嚴密
▓史料閱讀：高等考試應試資格—1929年《國民政府公報》
考試法頒，公考制建
應試之人，必備條件
③中華人民共和國的干部制度和公務員制度
★學習聚焦：黨管干部原則是中國特色社會主義干部管理制度的根本，建立和推行公務員制度是干部人事制度的重大改革。
¤革命時期
重視工農教育，培養革命骨干
古田會議決議，明確成長路線
¤改革以前
社會主義階段，干部含義未變
核心原則黨管，各項事業貢獻
¤改革以后
改革開放完善，特色制度初建
公務員考普遍，舊的編制再見
歷史縱橫：干部
管理層面，公職人員
事業骨干，身份體現
日文漢詞，法語正源
歷史縱橫：公務員
國家機關，公職人員
依法履權，行政在編
工資福利，財政負擔
☆思考點：在干部人事制度改革中，建立公務員制度的意義是什么？
一方面，建立公務員制度是加強干部人事工作法制化建設的根本措施，是中國干部人事制度從人治走向法治的重要開端。因為法制化是現代人事制度的基本特點，各國都在總結本國經驗和借鑒外國經驗的基礎上建立健全本國人事制度體系，并制定了有關法律法規。
另一方面，實行公務員制度具有重要的現實意義：一是有利于形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、能進能出、充滿活力的用人機制；二是對包括各級黨政領導干部在內的廣大公務員的嚴格管理，有利于樹立和落實科學發展觀和正確政績觀，有利于加強黨的執政能力建設和政府的行政能力建設。
◇學思之窗：2018年《中華人民共和國公務員法》內容，分析其中的變化。
主要變化在于改非領導職務為職級，實行職務、職級并行制度，重新設置了職級序列。
原因：隨著中國特色社會主義進入新時代，黨和國家事業取得了歷史性成就，中國社會發生了歷史性巨變，對公務員隊伍建設提出了新要求，一些規定不適應、不符合新形勢的要求，需要與時俱進地加以修訂完善。加強對公務員隊伍的統一領導、黨管干部等要求要進一步體現到具體規定中。
◎問題探究：談談近代以來中國公務員制度的發展過程。
孫中山的文官考試思想奠定了近代中國文官制度的基礎。1913年，北洋政府頒布《文官考試法草案》等法案，標志著文官考試制度的建立。南京國民政府時期，文官考試制度有了新的發展。一是正式設置考試院作為國民政府最高考試機關，考試院負責考選、銓敘事宜，是公務員制度的主要執行者和監督者；二是1929年頒布了《考試法》等一系列法規，初步形成了公務員法律法規基礎。
新中國成立后，國家公務員錄用制度經歷了一個發展過程。20世紀90年代，國務院發布《國家公務員暫行條例》，國家公務員選用制度初步建立。2005年，全國人大常委會通過中國第一部公務員管理法《中華人民共和國公務員法》，標志著我國公務員管理步入法制化軌道。2018年，我國進一步修訂和完善了《中華人民共和國公務員法》。
◎學習拓展：清末選官制度變革對傳統教育和讀書人命運產生的沖擊。
晚清時期是中國社會大轉型的時期，清末選官制度的變革表現在傳統的科舉選官被學堂選官、留學畢業生選官制度取代。學堂出身的人不僅可以獲得與科舉出身相應的待遇，還可以享受優先進入仕途的待遇，這對讀書人來說具有巨大的吸引力。因此，傳統教育由于無法與當時的選官制度接軌而遭到拋棄。學堂選官深刻地影響了讀書人的命運，還表現在：新學制下讀書人的受教育機會增多，可以選擇新式學堂和出國留學等不同渠道；從學習內容看，雖然仍有傳統的經學，但學生也開始接觸新知識和新思想，新式學堂教育改變了讀書人的知識結構和價值觀念；學堂畢業生進入教育、科研、工業、商業、財會、醫學、法律、新聞、出版、藝術，以及政府、軍隊等各個社會領域的職業階層，充實了新式知識分子群體。

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