資源簡介

歷史 選擇性必修1 國家制度與社會治理
第2單元 第6課 教學設計
第2單元　官員的選拔與管理
第6課 西方的文官制度
目錄
一、學習目標
二、必備知識
三、素養提升
四、素養闡釋
五、認知升華
六、學業達標
第2單元　官員的選拔與管理
第6課 西方的文官制度
一、學習目標
1．了解西方近代文官制度形成的基本過程，構建“時空觀念”；從“唯物史觀”角度認識西方近代文官制度形成的歷史背景，尤其是與中國科舉制的淵源關系
2．透過史料分析英國和美國的文官制度，從“史料實證”角度探究西方近代文官制度的特點及歷史意義
二、必備知識
知識點一　西方文官制度出現的背景
1．中古時期
(1)前期：西歐社會管理主要依靠教士和封建領主。
(2)后期：隨著王權的擴大，國王往往挑選自己的親信處理事務，并賜予他們官職。
2．近代早期
(1)17—18世紀，歐美國家逐漸建立起資本主義制度，少數人或集團掌握著官員的任免權，他們私相授受，導致營私舞弊、賣官鬻爵等政治亂象頻發。
(2)內閣制和政黨政治形成后，出現了“政黨分肥制”，造成腐敗泛濫，影響政府工作的連續性和穩定性，降低了行政效率。
3．工業革命后
(1)英國等資本主義國家管理職能急劇擴展，亟須建立能迅速處理日常事務的職業官僚體系。
(2)隨著教育程度的提高，人們要求平等參與政府工作的愿望日益強烈。
(3)向社會開放政府公職、改革官員錄用制度以建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲。
4．概念闡釋——政黨分肥制
又稱政黨分贓制，是執政黨的領導人把政府公職、官位大量分配給本黨黨員的用人制度。政黨分肥制剛出現時曾起過否定以門第和私親任官的貴族制、恩賜制和徇私制的進步作用，但后來發展為一種任人唯親的制度。
5．圖解歷史——工業革命與文官制度
工業革命(經濟基礎)
生產力提高　社會分工復雜
政府職能擴大　政黨更換頻繁
工業資產階級提出政治訴求
　 (上層建筑)
　　　　
亟須新的職業官僚體系
穩定、持續、廉潔、高效
知識點二　西方文官制度的建立
1．概況
(1)含義：一般特指在政府行政部門任職的事務官。
(2)作用：既是維護資產階級統治的工具，也擔負著管理社會公共事務的職能。
2．確立
時間 目的/原因 內容
18世紀初 防止國王通過任命官員干預議會活動 規定除了大臣以外，其他官員不得當選為下院議員
19世紀初 保證政府工作不受政黨更替的影響 政府部門開始設立常務次官，英國政府的官員分為兩類：一類是政務官，與內閣共進退；一類是事務官，即文官，負責具體事務，不受黨派影響，可以長期任職
1855年 由于政府機構混亂，官員昏庸無能，人們對政府的管理能力強烈不滿 接受《關于建立常任文官制度的報告》的建議，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試
1870年 進一步完善文官制度 規定多數重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優錄用，文官委員會有權獨立決定文官的基本錄用條件，最終確立了文官制度
3．擴展
(1)1883年，美國國會通過《法案》，建立了文官制度。
(2)第二次世界大戰后，法國、德國和日本等國的文官制度也最終建立起來。
4．情境再現——政務官與事務官
觀察上圖，指出政務官和事務官“兩官分途”有何作用。
提示：實現了政治和管理的區分，既維持了代議制下政黨輪流執政的特點，又保證了政府工作的穩定性和持續性。
5．圖解歷史——英國文官制度的建立
知識點三　西方文官制度的特點和影響
1．特點
(1)公開考試和擇優錄用：凡是符合相關法律規定的公民，都可以參加文官考試，成績優異者得到錄用。
(2)政治中立和服從領導
①文官要在資產階級各政黨之間嚴格保持中立，不得公開參與政治活動。
②文官必須忠實執行政策，在政務官的領導下完成自己的本職工作。
(3)職務常任和論功晉升：文官只要沒有嚴重過錯，便可任職到退休。同時文官根據工作成績得到晉升或懲罰。
2．影響
(1)積極
①規范了西方國家政府行政部門事務官的選用和管理，實現了政治和管理的分離。
②有利于政府工作的穩定性和持續性，促進了國家治理水平的提高。
(2)消極：容易滋生官僚習氣和僵化現象；文官人數急劇膨脹，大大增加了國家財政負擔；文官的層次越來越多，一定程度上影響了政府的工作效率。
3．學術前沿——英國文官系統的弊端
英國資產階級革命發生后，文官產生。到18世紀末，由于“恩賜制”的影響，英國文官系統相當紊亂。文官錄用權主要是國王、宮廷權貴和各部長官直接行使；部分高級文官通過特許證書獲得職位后，也可以任命手下職員。多年來，文官管理缺少統一有效的管理監督，升遷、使用和任免缺少常規章法，工作時間長短不一。有的部門每日僅工作5－6小時，眾人懶散，浮游度日。部門之間同類文官年薪差別大約在15%～50%之間。
解讀：工業革命前英國文官系統紊亂，缺乏有效的管理；文官的行政效率低下；文官收入差別較大。
4．思維拓展——文官制度的改革趨勢
(1)擴大招考范圍，增加量化考核的比例。
(2)調整文官結構，提高文官綜合素質。
(3)引入競爭機制，進一步改善功績制。
(4)精簡文官層次，加強文官間的交流。
(5)改革文官管理方式。
三、素養提升
主題一：西方文官制度的創立
史料實證·····························
史料一　到18世紀末，英國官吏任用仍主要采用“恩賜制”“政黨分肥制”等。19世紀大批有關中國科舉制度的著作在英國問世。1835年一位英國人撰文評價東印度公司采用公開考試競爭原則選拔文職人員時說：“這種中國人的發明創造在印度的充分發展，預示著或許將來有一天，它會像火藥和印刷術一樣，在國家制度中，引起另一次偉大變革。”
——據馬樺《英國文官考試制度研究》等
思考：(1)根據史料一并結合所學知識，分析英國近代文官制度建立的歷史淵源。
解讀：抓住史料一關鍵信息：“恩賜制”“政黨分肥制”“中國科舉制度的著作在英國問世”“東印度公司采用公開考試競爭原則選拔文職人員”。
提示：中國科舉制度的影響；東印度公司公開考試競爭原則的影響。
史料二　1688年光榮革命確立了資產階級統治，為了克服政治上“政黨分贓制”帶來的政治混亂和提高官員行政素質，保證政黨輪流執政背景下行政工作的連續性和穩定性，英國實行了文官制度。1870年，英國政府頒布樞密院令，規定“凡未經考試并持有合格證書的一律不得從事任何事務性官職”，標志著以考試任職為核心的英國文官制度的正式確立。
——摘自吳湖《英國文官考試制度的演變》
思考：(2)根據史料二并結合所學知識，概述歸納英國文官制度確立的原因。
解讀：史料二論述英國文官制度的確立及主要原因，注意其中的關鍵信息“1688年光榮革命”“‘政黨分贓制’帶來的政治混亂”“行政工作的連續性和穩定性”等。
提示：英國君主立憲制度的確立；“政黨分贓制”帶來的弊端；工業革命的發展要求提高官員行政素質；政黨政治的成熟和社會發展的需求。
史料三　《諾斯科特—屈維廉報告》規定：
(1)文官的遴選實行公開考試制度。
(2)文官不能有政治偏向，不能有黨派色彩。
(3)文官的晉升依據工作實績，而非資歷，高級文官從文官內部提拔產生，停止從外部任命。
(4)文官的工作和服務實行統一的標準和做法。
(5)文官按工作性質分為智能類和體力類(即白領和藍領)。
——摘編自潘興明《英國文官制度及其改革》
思考：(3)根據史料三，概括英國文官制度的特征。
解讀：抓住史料三關鍵信息：“實行公開考試制度”“不能有政治偏向，不能有黨派色彩”“晉升依據工作實績”“統一的標準和做法”。
提示：公開考試，擇優錄用；革除黨派色彩；嚴格業績考核，公平對待；官員分類，科學管理。
主題二：西方文官制度的影響和評價
開放探究····························
材料　18世紀末期，政府中開始出現職業行政官員，這就是英國近代最初意義上的文官。由于官吏的任用以黨派為基礎，講關系、重門第，致使不少庸碌之輩和腐敗分子混入了政府系統，使現政府效率低下，貪污腐化，甚至引起政治震蕩和社會動亂。1833年，有些較大的部門開始以公開考試、擇優錄用的方式招錄官員。1855年，英國頒布了《關于錄用王國政府文官》的第一個樞密院命令，至此，英國文官制度初步形成。1870年，英國又頒布了關于文官制度的第二個樞密院命令，以法律的形式最終確認了《諾斯科特—屈維廉報告》的構想，這是英國文官制度改革的關鍵一步。英國19世紀70年代確立的文官制度延續至今，盡管競爭、通才、中立、常任等原則一直未變，但政府的職能、文官的任務卻不斷地變革，以使其不斷完善。
——摘編自唐瑩瑩《淺析英國文官制度》
思考：根據材料并結合所學知識，編寫一幕發生在19世紀英國的人物對話場景。
提示：示例：
對話主題：英國的文官制度。
甲：聽說了嗎？我們普通人也可以通過考試成為政府行政部門的事務官了。
乙：啊？有這么好的事嗎？
甲：當然了，因為樞密院最近頒布了一個《關于錄用王國政府文官》的命令，并成立了文官事務委員會主管文官考試錄取工作。
乙：這真是件好事，樞密院為什么要頒布這個命令啊？
甲：還不是因為以前在官員的選拔和任用上存在問題。你看以前官吏的任用常以黨派為基礎，講關系、重門第，致使不少庸碌之輩和腐敗分子混入了政府系統，而有真才實學的人則受到排擠、打壓。這樣造成了政府效率低下，腐敗泛濫，甚至引起政治震蕩和社會動亂。
乙：還真是，國家存在問題就應該進行改革。這樣今后我們也有學習的動力了。
甲：是啊，我們好好努力，爭取考上事務官。一方面可以為國家出力，另一方面在沒有嚴重過錯的情況下，也可以使自己衣食無憂了。
四、素養闡釋
（一）英國近代文官制度確立的原因
1．工業革命的完成：工業革命提高了社會生產力和工作效率，對國家管理提出了新的要求。近代文官制度的確立，部分滿足了新興工業資產階級要求國家機器適應和保護生產力發展的愿望。
2．政府管理職能擴大：政府機構設置增加，大量文官人員加劇了管理的混亂，改革勢在必行。
3．政黨制度的完善：1832年議會改革后，英國形成了較為完善的兩黨制，政黨利益在文官任命中占據了首要地位，因此產生的政黨權力之爭及腐敗急需解決。
4．可借鑒的經驗：19世紀前期印度殖民政府和牛津、劍橋兩所大學的改革直接推動了英國文官制度的改革。
（二）西方文官制度的特征
公開考試、 擇優錄取 西方文官制度規定，凡是符合相關法律規定的公民，都可以參加文官考試，成績優異者得到錄用
政治中立、 工作隱名 文官要在資產階級各政黨之間嚴格保持中立，不得公開參與政治活動
職務常任、 憑績獎懲 和政務官的任期制不同，文官只要沒有嚴重過錯，可以任職到退休，不同等級的文官可以根據功績和資歷得到晉升
政務負責、 忠于職守 在西方國家的政府中，政府部長等政務官負責制定政策，對政策的正確與否負政治責任，文官必須忠實執行政策，在政務官的領導下完成自己的本職工作
（三）西方文官制度的地位和作用
(1)文官制度的建立，確保了政府工作的連續性和穩定性，文官制度已成為西方政治的穩定器。
(2)文官系統的相對獨立性，構成了一個特殊階層，充當了“從不更換的幕后政府”。
(3)文官制度中的“政治中立”原則有利于維護統治階級的整體利益。
(4)文官制度的科學化和法制化，保證了文官隊伍的優良素質，有利于提高政府的行政工作效率，適應了現代社會發展的需要。
五、認知升華
1．近代西方資本主義國家探索和建立了考試選拔的文官制度，以規避政黨更替造成的政府工作動蕩
2．英國最早建立文官制度，采用書面考試的辦法錄用文官
3．文官制度規范了西方國家政府行政部門事務官的選用和管理，有利于政府工作的穩定性和持續性，促進了國家治理水平的提高
4．文官制度的本質是維護資產階級統治，容易滋生官僚習氣和僵化現象，增加國家財政負擔，在一定程度上影響了政府的工作效率
六、學業達標
1．18世紀末，英國海軍財務處長和陸軍審計處長每年分別花500鎊、1 000鎊雇人代理；書記員查理每月有81鎊13先令的工資，但是他一面雇人頂替，一面又為一位法庭的文官弗雷澤代職，賺取27鎊3先令的年薪。這表明(　　)
A.文官制度需要改革　　B．官僚機構不斷擴大
C.官吏制度存在弊端 D．恩賜制導致官員腐敗
解析：C　[根據材料可知，官員不在崗位正常履行職責，而是雇人替代，表明英國官吏制度存在弊端，故選C項；1870年，英國最終確立了文官制度，與材料時間不符，排除A項；官僚機構不斷擴大與“每年分別花500鎊、1 000鎊雇人代理”等不符，排除B項；恩賜制亦稱恩賜官職制或封建委任制，君主和貴族將官職賞賜給下屬的任官制度，是封建君主制度下普遍存在的一種任官現象，而此時英國是資本主義制度，排除D項。]
2．如表所示信息可用于說明，此時英國(　　)
1 1832年的議會改革，使工業資產階級開始占據統治地位，代表其利益的自由黨人屢次執政
2 1840年前后，英國完成工業革命，生產規模、技術水平和商業貿易均居世界之首，資本主義經濟的發展，開拓創新精神的形成，極大地沖擊了英國政治制度
3 工業資產階級及其代言人從當時盛行的功利主義觀點出發，要求建立一個廉潔、高效的政府，從政治上推動經濟發展
A．建立文官制度勢在必行
B．憲政體制建設過于倉促
C．政府治理能力全面提升
D．議會主導地位得以確立
解析：A　[依據材料“使工業資產階級開始占據統治地位，代表其利益的自由黨人屢次執政”“極大地沖擊了英國政治制度”“要求建立一個廉潔、高效的政府”可以看出英國資本主義經濟迅速發展，工業資產階級力量迅速壯大，要求建立一個能夠代表自身利益的政府，說明此時英國建立文官制度勢在必行，A項正確；材料涉及的是英國文官制度建立的背景，“過于倉促”表述錯誤，排除B項；材料不能體現政府治理能力的提升與否，排除C項；《權利法案》的頒布，標志著英國君主立憲制的確立，國王逐漸“統而不治”，排除D項。]
3．近代西方國家曾實行“政黨分肥制”，導致用人不當、政治動蕩、官場腐敗和行政效率低下。為了適應社會發展的需要，建立廉潔高效的政府，各國采取的措施有(　　)
①分設政務官和事務官　②以公開競爭考試擇優錄用　③公職由黨內同僚擔任　④對文官實行嚴格的任期制
A．①②　　　 B．②③
C．①④ D．③④
解析：A　[近代西方國家為了適應社會發展的需要，提高行政效率，建立廉潔高效的政府，逐漸建立起文官制度，主要包括實行“兩官分途”，分設政務官和事務官，政務官包括各部大臣和政務次官或政務秘書，他們隨內閣共進退；事務官是文官，包括常務次官直至以下的一般政府工作人員，負責具體事務，不受黨派影響，長期任職，故①正確；西方文官制度的特點是考試錄用：凡是符合相關法律規定的公民，都可以參加文官考試，成績優異者得到錄用，故②正確；“公職由黨內同僚擔任”是政黨分肥制的內容，故③錯誤；與政務官的任期制不同，文官只要沒有嚴重過錯，便可任職到退休，故④錯誤，選擇A項符合題意。]
4．1883年美國文官法案規定：“任何公務人員不因此而承擔向政治基金會捐款的義務，也不因此承擔提供政治服務的義務。他們不因拒絕上述捐獻和服務而受到歧視。”這一規定(　　)
A．削弱了政黨對國家政治的控制
B．彰顯了文官選拔的公開與公正
C．杜絕了美國社會政治舞弊現象
D．促進了政府工作的連續與穩定
解析 :D　[1883年美國文官法案的規定表明，美國的公務員不會為某些政治基金會所控制和為其服務，這有利于促進政府工作的連續與穩定，故選D項；題干中提到的是公務員，而不是來自某個政黨的公務員，所以材料規定與政黨對國家政治的控制沒有必然關聯，排除A項；題干體現的是文官被選拔為公務員之后的法律規定，而不是文官選拔問題，排除B項；單憑一項法律規定，而不考慮其具體執行情況，任何時候都不可能杜絕美國社會政治舞弊現象，排除C項。]
5．文官制度的規范是國家治理水平的象征。西方某法律規定，文官不對任何政黨承擔政治義務，不得參加政治活動，也不能公開發表自己的政治觀點，必須忠實執行政府的各項政策。這一規定，體現了文官制的(　　)
A．擇優錄取原則 B．政治中立原則
C．職務常任原則 D．論功晉升原則
解析：B　[根據材料“文官不對任何政黨承擔政治義務，不得參加政治活動，也不能公開發表自己的政治觀點，必須忠實執行政府的各項政策”可知，文官不得參與政黨活動，結合所學文官制度的史實可知，這是政治中立原則的體現，故選B項；擇優錄取指選擇優秀的人員錄用，排除A項；職務常任指公務員經公開考試和擇優錄取后，若無重大責任過失不得被免職，排除C項；論功晉升指根據功勞晉升等級，排除D項。]
6． “西方文官制度是在多黨競爭條件下進行正常管理活動的需要，也是資產階級宣傳國家超階級性的產物。”這反映了西方文官制度(　　)
A．促進了國家治理水平的提高
B．強調廉潔奉公和群眾監督
C．與中國科舉制度有淵源關系
D．實現了政治與管理的結合
解析 ：A　[根據材料“西方文官制度是在多黨競爭條件下進行正常管理活動的需要，也是資產階級宣傳國家超階級性的產物”可知，西方文官制度具有超階級性，有利于提高國家治理水平，故選A項；材料強調西方文官制度的產生方式，而廉潔奉公和群眾監督指的是文官制度的行為規范和約束，排除B項；材料強調文官制度來源于西方政治，并未涉及中國科舉制的影響，排除C項；文官制度超越了政治，更強調管理，排除D項。]

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