資源簡介

世界主要國家的基層治理與社會保障
教科書分析與教學建議
一、重點和難點
1．重點
西方主要國家基層治理的歷史與特點；現代社會保障制度的建立與發展。
2．難點
西方主要國家基層治理的歷史與特點。通過了解這些國家基層治理的歷史發展脈絡和表現，總結歸納其主要特點，認識基層治理作為上層建筑的重要內容，是由特定的經濟基礎所決定的。
二、內容分析及教學建議
1．本課立意
介紹西方主要國家不同歷史時期的基層治理，以及現代社會保障制度的建立與發展，引導學生認識上層建筑和經濟基礎的關系，加深對唯物史觀的理解。
2．子目間邏輯關系
本課包括兩個子目。第一子目是“西方主要國家基層治理的歷史與特點”，第二子目是“現代社會保障制度的建立與發展”，兩個子目分別介紹了西方主要國家基層治理的歷史發展和現代社會保障制度建立、發展的情況。需要注意的是，現代社會保障制度發展的內容涉及中國現代社會保障制度，這部分內容需要聯系前一課中國古代社會保障制度的有關內容，認識中國現代社會保障制度既有歷史的傳承，也有外來的影響和時代發展的要求。
3．內容取舍的考慮
本課兩個子目是兩個不同的主題，每個主題在一定程度上都是一個專題，內容多且雜，教科書在內容取舍時主要考慮是否具有代表性，是否能夠反映主要特點。因此，關于西方國家古代基層治理的內容選擇了古希臘、羅馬，中古時期的內容主要選擇了西歐的莊園，近代以后的內容選擇以英國、美國為代表。關于現代社會保障制度的內容從英國濟貧法說起，然后介紹了19世紀80年代的德國社會保險制度、1935年美國現代社會保障制度的最終確立、第二次世界大戰后福利國家的建立，反映了西方國家現代社會保障制度歷史發展進程中的主要特點，體現了社會保障制度與社會經濟發展的一致性。課文還講述了中華人民共和國社會保障制度的建立及社會保障體系的不斷完善。
4．關鍵內容表述的說明
（1）第一子目“西方主要國家基層治理的歷史與特點”。
西方文明的源頭是古代希臘、羅馬。在古希臘，城邦國家中最多的居民是鄉村農民，即使是工商業最發達的雅典，自由農民仍然是公民的大多數。在雅典，公民被劃分為10個地域性的部落，每個部落管轄3個三一區，三一區之下是基層村社。雅典城邦官員的選舉和議事會主席團的劃分等，多以部落為單位。因此，基層治理的基本單位是村社。這些村社由原始部落而來，帶有原始共產主義的色彩。村社里，大事由村社大會集體決定，自由農民身份平等，他們中的成年男子都可以出席村社大會。這體現了古代希臘社會基層治理中的自治特點。
中古時期，西歐進人封建社會。西歐各個日耳曼部族由部落社會進入國家階段。早期，這些國家的基礎仍然是部落，后來隨著封君封臣制的出現和發展，出現了封建主和莊園。當時，各個封建主的領地是地方政權，享有獨立的權力；莊園則成為中古西歐最主要的基層單位。莊園是一個自給自足的經濟體，同時，也是基層的社會治理組織。莊園有教堂，也有法庭。莊園的主人幾乎能決定莊園的所有事務。因此，分權和自治成為中古時期歐洲地方政府和基層組織莊園治理的主要特點。中古后期，城市興起，城市通過斗爭或贖買的方式，從封建主那里獲得特許狀，享有不同程度的自治。大學也大致如此。因此，中古時期的歐洲，無論是封建領地、農村莊園，還是新興城市、大學，都體現了基層治理的主要特點。當然這種自治并不是基層居民平等參與，封建領主、莊園主或城市上層人士是基層自治的主導者。同時，中古時期，基督教會在歐洲的影響巨大，無論是在封建領地、基層莊園，還是在城市，都有教區、教堂和教士的存在。教會對人們的日常行為發揮了指導作用，有很大的世俗影響力。因此，教會在中古時期歐洲基層治理中的作用不可忽視。教會是一個自上而下的“世界性”體系，各個地區的教士都要受到上級教會的控制，他們代表教會的意志對歐洲的地方和基層治理施加影響。
中古晚期特別是近代以后，隨著歐洲民族國家的出現，中央集權日益加強，教會的權力逐漸被排除在世俗社會治理之外，國家把對基層的治理納入政府管理范圍。同時，封建莊園逐漸解體，自給自足的封建經濟被市場化的資本主義農業取代；在城市，新興的資產勤級打破了行會的治理模式。工業革有后，出理了更多的工業城市，推動了城市格局的變化：同時，國家的社會治理也在不額加強。四此，這一時期，在繼承基層治理自治傳統的易礎上，國家加強監管，并根據資本主義制度下的政治模式對基層治理進行改造。但是，由于歷史發展情況的不同，特別是近代民族國家形或方式的差別，近代西方各國基層治理的自治管況各有特色。例如，法國中央政府對基層治理的監管和指導相對較多，面英國和美國的地方治理則更強調地方自治。尤其是美國，由于憲法規定了聯邦制的國家體制，各州的自治權比較大，各級地方政府和議會由當地居民選舉產生，并對當地選民負責。
此外，工業革命后，工業城市的發展導致大量人口涌人城市，城市人口急劇膨脹，城市規模不斷擴大，城市的社會問題日益復雜。為了加強城市的基層治理，這些工業化國家不得不將城市的居住區劃分為不同的區域，社區便出現了。最初的社區主要是出于社會救濟的需要而劃分的，后來逐漸成為城市的基層社會治理單位。在工業社會，人們的生產和生活大多處于互相脫離的狀態，在生產活動中，工廠或其他生產組織通過近代的企業制度對員工進行管理。在不同企業或生產部門工作的人生活在同一片區域，他們形成了一個小型社會，有共同需要處理的問題。這些區域就是社區。社區不是一級地方政府，但是承擔了許多基層治理的功能，特別是社會救濟和日常生活管理。社區自治成為工業革命后地方治理模式的一個新變化。第二次世界大戰后，隨著西方國家社會福利制度的完善，社區自治在基層治理中發揮了更加重要的作用。社區最大限度地調動居民參與基層治理，改善了基層治理的功效，有利于維護社會秩序和政治穩定幫助學生認識西方主要國家的基 檢理與歷史文化傳使有關，體或了不同時期經待社會的發展狀況，基層的理作為上層建筑的一部分，反映了特定的經濟基礎的要求。
（2）第二手日“現代社會保障制度的建立與發提＊，
社會保障制度是社會治理的重要內容，自古有之，這是穩定社會秩序、緩和社會矛盾、鞏固統治的重要手段。本子目主要介紹現代社會保障制度的建立和發展，結合前一子目的內容，以介紹西方主要國家的相關內容為主。西方國家的現代社會保障制度開始于近代西歐民族國家的發展時期。近代以前，歐洲國家的社會救濟主要依靠富裕的貴族地主或教會的施舍，近代以后，隨著歐洲民族國家的發展，各國的社會治理范圍不斷擴大，水平不斷提高，社會保障制度的建立和完善就是其中的重要內容。17世紀初，隨著圈地運動的開展，大批失地農民流入城市。同時，農業歉收造成糧食不足，社會問題日益嚴重。1601年，伊麗莎白女王頒布了濟貧法。這部濟貧法對以前的教濟政策進行了比較系統的整理，在管理制度和內容范圍上都有比較大的變化。比如：它明確規定地方的治安法官可以教區為單位進行社會救濟、征收濟貧稅和核發救濟費用等，這就正式確定救濟貧民是政府的職責；對確實沒有勞動能力的人進行救濟，有勞動能力的人通過做工獲得救濟，對好吃懶做的人或無賴進行嚴懲；建立習藝所和濟貧院，進行技能培訓，收容貧病孤寡之人。1601年英國濟貧法確定了后來濟貧法的基本原則，被很多人認為是世界上最早的社會保障法。此后，英國又對濟貧法進行了多次改革。同時，歐洲各民族國家發展后，也陸續建立并完善各自的濟貧制度。工業革命后，社會經濟發展迅速。一方面，社會財富積累增加；另一方面，貧富差距拉大，經濟發展的不穩定性增加，原有的濟貧措施已經不能滿足社會發展的需要。19世
紀如年代，德國在普法戰爭勝利后，獲得了大片土地和巨額賠款，工業發展又非常迅速，經濟實力急劇增強，這些都為德國社會保險制
度的建立奠定了物質基礎。當時，工人的工作環境和生活待遇較差，他們對現實社會的不滿日益增加，隨著馬克思主義的傳播，工人運動
迅速發展。面對這種情況，一些有見識的資本家認為要獲得長遠利益，有必要適當改善工人的待遇。以俾斯麥為代表的德國統治者認為，要防止社會主義運動的擴展，僅僅依靠武力鎮壓還不夠，還需要用溫和手段緩解工人的對抗情緒，以保證正常的社會秩序。于是，在俾斯
麥的推動下，德國政府采取了一系列措施，推進社會福利的改革，在保證資產階級利益最大化的前提下，適當改善工人和廣大下層民眾的待遇。1881年11月，德皇威廉一世頒布諭告，宣布工人因工傷事故、傷殘和年老而出現經濟困難時應該獲得生活保障，有權得到政府的救
濟。德國影響最大的改革措施是1883年頒布的《疾病保險法》。這部法律規定，工人生病時，醫療費用由雇主和工人自己承擔，比例分別為三分之一和三分之二。這部法律的意義在于改變了慈善式的救濟方式，通過立法的形式明確了保障對象的權利與義務，并由政府進行
監督管理，民眾以繳費作為享受保險的條件，保險費用由多方共同負擔。作為具有強制性效力的法律，它保障的范圍比以前更廣，從而奠定了現代社會保障制度的基礎。接著，德國分別于1884年和1889年頒布了《意外傷害保險法》和《傷殘老年保險法》。《意外傷害保險
法》規定，雇員因工受傷，由雇主負擔全部醫療費用及生活費；《傷殘老年保險法》規定，雇員因年老不能勞動時，其生活費由雇主與雇
員平均負擔。德國的社會保險制度受到了廣泛歡迎，穩定了社會秩序，一定程度上緩和了階級矛盾，促進了德國資本主義經濟的發展。此
后，西歐各國紛紛仿效，建立了現代社會保障制度。但是，以德國為代表的社會保障制度存在很多缺陷，例如：主要面向產業工人，很多沒有固定職業的人享受不到社會保障；政府承擔的責任相對較小，費用籌集等許多職責由社會和個人負責；只有年滿71歲和繳費30年以上的人才能享受養老保險；等等。
隨著資本主義大工業的發展和壟斷資本主義時代的到來，經濟發展的風險越來越全局化，當經濟出現全局性的風險時，社會保障制度主要依靠社會和個人，或僅僅面向特定人群的做法就不可能再持續。1929年經濟大危機爆發后，成千上萬的企業倒閉，數千萬工人失業，社會經濟崩潰，很多人一夜赤貧。美國實施新政期間，羅斯福總統采取了以政府干預為特征的改革。在社會保障方面，羅斯福意識到社會保障是政府必須承擔的責任，實現全民的“普遍福利”是社會經濟發展的需要。1935年，羅斯福簽署《社會保障法》。它規定，凡是在就業期間繳夠失業保險金和養老保險金的失業者和年老者能夠獲得保障和津貼。這部法律第一次正式提出了“社會保障”概念，進一步完善了社會保障制度。它標志著美國現代社會保障制度的最終確立，也極大地促進了世界范圍內社會保障理念和制度的發展。
第二次世界大戰后，隨著國家資本主義的發展，西方各國對社會治理加強干預，事關民生和社會穩定的社會保障制度得到特別的重視；經濟的飛速發展也為社會保障制度的完善奠定了必要的經濟基礎。同時，與蘇聯等社會主義國家的競爭和相互借鑒也在一定程度上推動了主要資本主義國家社會保障制度的發展。這一時期，主要資本主義國家的社會保障制度在深度和廣度上都有很大發展，社會保障制度更加全面系統。歐洲出現了福利國家，社會保障達到新的高度。
與此同時，社會主義國家也建立了有自己特色的社會保障制度。教科書用一則《歷史縱橫》欄目介紹了蘇聯的社會保障制度，并在正文中簡要講述了中華人民共和國社會保障制度的發展情況。總的來說，中國的社會保障制度與中國的國情相吻合，并隨著社會經濟的發展而逐步健全，是中國現代社會治理水平提高的表現。同時，社會保障體系的不斷完善也促進了中國社會經濟的發展。
在本子目的教學過程中，建議教師在講述史實的基礎上，幫助學生認識社會保障制度是國家社會治理的重要內容，它的建立與變化體現了上層建筑對經濟基礎、生產關系對生產力的反映，只有與經濟基礎和生產力水平相適應的社會保障制度才是合理的，也才有利于促進社會經濟和生產力的發展。
5．欄目內容設置的考慮
本課導入
本課導入部分選用了中古時期德意志海德堡的一冊手抄本中的一幅插圖，以說明當時歐洲基層治理的情況。這幅圖反映了教士主持解除婚姻的場面。教士是婚禮的主持人，也是離婚的見證人，這反映了當時教會在西歐民眾日常生活中的作用和影響。同時，導語對相關內容加以論述，指出在基層百姓的日常生活中，婚喪嫁娶是他們要面臨的大事，處理這些事是社會基層治理的主要內容，而教會在其中扮演了重要角色。由此導入本課的第一子目。
歷史縱橫
本課設置了三則《歷史縱橫》。第一則介紹了聯合國對社區建設的推動，旨在幫助學生了解第二次世界大戰后社區自治已經成為各國基層治理的重要內容。它反映了社區居民自主管理和參與意識的加強，也是社會治理方式的變革。第二則講述了20世紀八九十年代后主要資本克義國家社區治理方式的變章，社區管理的市場化運作畏高了治理效率。第三則介紹了蘇聯的社會保障制度，蘇聯的社會保障制度建立在它的社會性質和經濟發展水早的基礎之上，更加強調政府的作用。
史料閱讀
本課設置了三則《史料閱讀》。第一則中的史料選自古希臘亞里士多德所著《雅典政制》，闡述了村社在古希臘社會基層治理中的作用。第二則中的史料選自中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，闡述了中國完善覆蓋全民的社會保障體系的主要內容和要求。第三則中的史料選自習近平在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話，旨在讓學生了解我國脫貧攻堅戰取得全面勝利的情況。這三則材料有助于學生加深對課文相關內容的認識和理解。
學思之窗
本課設置了一則《學思之窗》，提供了一段英國1991年《競爭求質量》白皮書中關于地方治理政策調整的內容，讓學生通過閱讀這段材料，思考基層治理方式變化的作用，從而加深學生對第二次世界大戰后主要資本主義國家基層治理的認識。
思考點
本課在講述中國的社會保障制度的相關內容時，設置了一則《思考點》，讓學生思考社會保障體系的完善對新時代中國特色社會主義建設的重要作用，旨在幫助學生了解和認識中國社會保障制度與社會經濟發展的關系。
6．對本課相關內容的補充說明
古代羅馬的基層治理
公元前6世紀，羅馬在王政時代末期已經形成了以地域性部落為單位的基層組織，血緣部落逐漸被取代。羅馬的地域性部落最初只有17個，后來，隨著羅馬的擴張，部落數量不斷增多，其中絕大多數分布在羅馬城以外的農村。羅馬公民享有各項權利，公民來自部落。在共和國時期，公民的數量還不太多，他們必須到監察官那里登記公民身份，以享受公民待遇。公民登記身份時，必須申報自己所在的部落。在羅馬，無論是選舉還是立法，多以部落為單位進行表決，每個部落一票。因此，部落是羅馬社會基層治理的基本單位。部落中的富人或上層人士，雖然公民身份登記在農村部落，但往往居住在羅馬城里，能夠經常參加公民大會，而那些窮人則難以經常出席，這就使得羅馬公民大會實際上被富裕的公民掌握。但在基層，部落是基本治理單位，仍然實行自治。
美國的地方治理
美國是一個聯邦制共和國，聯邦和州以下的政府才是地方政府。地方政府和地方議會由當地居民選舉產生，權力來自當地選民。美國憲法對聯邦和州的權限進行了嚴格劃分，雖然聯邦的權力高于地方，但各州也有很大的自主權。地方與州的關系也大致類似。由于各地公民的選擇不同，所以美國地方治理的組織形式、治理模式和范圍不完全相同。美國人形象地稱之為“百衲被”（crazy-quilt）。在美國，除了縣、自治市和鄉鎮這樣的一般性政府，還有為了某種特殊目的設立的政府。前者主要負責一般意義上的地方治理，即綜合性的公共服務，如警察、消防、交通、公共衛生、城市建設等。縣政府要承接州政府的一些職責，也要向轄

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