資源簡介

西方的文官制度
教科書分析與教學(xué)建議
一、重點和難點
1．重點
近代西方文官制度的特點。
2．難點
近代西方文官制度產(chǎn)生的歷史背景。認(rèn)識并理解近代西方文官制度產(chǎn)生的歷史背景，有助于分析生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的辯證關(guān)系，進(jìn)一步理解西方文官制度是近代西方歷史發(fā)展的產(chǎn)物，適應(yīng)了資本主義發(fā)展的歷史要求。
二、內(nèi)容分析及教學(xué)建議
1．本課立意
介紹近代西方文官制度產(chǎn)生的歷史背景和經(jīng)過，以及西方文官制度的特點，幫助學(xué)生理解經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的關(guān)系，對唯物史觀有進(jìn)一步的認(rèn)識。
2．子目間邏輯關(guān)系
本課包括三個子目。第一子目“西方文官制度出現(xiàn)的背景”追溯了文官制度出現(xiàn)前西方選官制度的變化和歷史發(fā)展線索；第二子目“西方文官制度的建立”介紹了西方文官制度建立的大致經(jīng)過；第三子目“西方文官制度的特點和影響”分析并歸納了西方文官制度的主要特點，說明了文官制度的實質(zhì)，闡述了它對西方資本主義國家治理和資本主義發(fā)展的影響，在承認(rèn)它的進(jìn)步性的同時，也客觀地指出了它的歷史局限性。
3．內(nèi)容取舍的考慮
本課采用總分結(jié)合的方式介紹西方文官制度產(chǎn)生的經(jīng)過。因為文官制度是民族國家出現(xiàn)和資本主義發(fā)展的產(chǎn)物，所以本課采取了一般概述的方法。例如，第一子目在介紹西方文官制度出現(xiàn)的背景時，進(jìn)行了概述性的描述。中古后期，隨著民族國家的出現(xiàn)和王權(quán)的加強(qiáng)，西歐國家管理的事務(wù)增加，出現(xiàn)了賜官制。資本主義制度出現(xiàn)早期，在政黨政治下，資產(chǎn)階級政黨輪流執(zhí)政，出現(xiàn)了“政黨分肥制”。隨著啟蒙運動和工業(yè)革命的發(fā)展，國家的管理職能擴(kuò)展，人們平等參政的愿望加強(qiáng)，各國都有建立高效廉潔政府的呼聲。文官制度首先出現(xiàn)在英國，英國的文官制度也最有代表性，因此，在介紹西方文官制度建立的經(jīng)過時，本課以英國為例展開闡述，對美國只述及1883年通過《美國文官法》，對其他國家則一帶而過。關(guān)于西方文官制度的特點，各國文官制度的考試內(nèi)容、范圍、名稱等都不完全一致，但教科書中并沒有提及，只是重點歸納總結(jié)了文官制度的一些共同特點。這些共同特點是文官制度的基本準(zhǔn)則，也能體現(xiàn)資本主義政治制度下國家治理的情況。
4．關(guān)鍵內(nèi)容表述的說明
（1）第一子目“西方文官制度出現(xiàn)的背景”。
中古時期，在封建時代的歐洲各國，莊園是基層治理單位，是封建主的私有財產(chǎn)，由莊園主或他指派的管家管理，也就是由封建主直接統(tǒng)治人民，并不特別需要專門的政府官員。在英國，隨著中央集權(quán)的加強(qiáng)，國家管理的事務(wù)相對較多，需要一些政府官員來處理，但這些官員基本由教士和貴族擔(dān)任。約14世紀(jì)后，隨著民族國家的興起，中央權(quán)力加強(qiáng)，國家的管理職能增多，國王需要更多的職業(yè)官員協(xié)助統(tǒng)治和管理，于是開始任命親信擔(dān)任政府官員。擔(dān)任官員的主要是貴族、教士，也有平民，主要選取標(biāo)準(zhǔn)是效忠國王。他們類似于國王的家臣或仆從，官職、薪俸都依賴國王的恩賜，因此這種官員選用方式被稱為“賜官制”或“恩賜制”。賜官制是西歐職業(yè)文官制度的開始或萌芽?！肮鈽s革命”后，英國逐漸確立了君主立憲政體，議會開始掌握更多的國家權(quán)力。英國的國家制度逐漸完善，政府管理的事務(wù)越來越多，需要更多的官員。重要官員的任免權(quán)由議會掌握，特別是內(nèi)閣形成以后，內(nèi)閣首相和各部大臣都由議會多數(shù)黨成員出任，但很多官員，特別是一般官員的任免，仍受國王和貴族掌握的樞密院控制，君主恩賜官職的制度實際上和君主制一樣被保留了下來。由于制度的缺陷，君主、大貴族、掌權(quán)的議員和內(nèi)閣大臣任用親信，買賣官位，謀取利益，使得政府官職常常成為個人贍恩徇私、相互贈授的禮品。這種現(xiàn)象在歷史上被稱為“個人贍徇制”。盡管如此，這一時期英國的選官制度仍有進(jìn)步，為后來的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，例如限制國王通過任命重要官員干預(yù)議會活動。17世紀(jì)末18世紀(jì)初，英國禁止新成立的稅務(wù)局的官員參加議會活動，后來又規(guī)定凡是接受皇家俸祿或國王任命的官員，除各部大臣外，不得成為議會下院議員。這為以后政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)分奠定了基礎(chǔ)。1710年，英國議會通過法令，規(guī)定任何郵政人員不能通過口頭、書信或其他方式運動選民，違者將受到罰款或免職的處分。這一法令為事務(wù)官不得從事政治活動的行為準(zhǔn)則開了先河。在資本主義時代早期，賜官制或個人贍徇制的核心都是強(qiáng)調(diào)忠誠和人治，效忠君主或領(lǐng)袖是選官的最高標(biāo)準(zhǔn)，君主或領(lǐng)袖個人的喜好和品行直接關(guān)系著國家的治理水平。
18世紀(jì)以后，特別是進(jìn)入19世紀(jì)后，英國、美國等國的資產(chǎn)階級政黨制度日益成熟，兩黨制或多黨制逐漸形成。執(zhí)政黨上臺后，往往會把政府的職位作為戰(zhàn)利品分配給黨內(nèi)同僚，以犒賞他們在競選時的努力或成績。這就是所謂的“政黨分肥制”。1829年，民主黨人安德魯·杰克遜出任美國總統(tǒng)，他認(rèn)為政府工作很簡單，任何理智正常的人都可以勝任，因此在競選中獲勝的政黨就應(yīng)該將政府職位授予本黨人士或幫助競選的工作人員。就任總統(tǒng)后，他的追隨者公開宣稱：“在政治上就像在愛情上和戰(zhàn)場上一樣的公平，肥缺歸勝利者所有。”這也是“政黨分肥制”名稱的來源。在這一時期，各個政黨的任期有限，官員的任期也不長。一方面，官員素質(zhì)不高，工作能力低下，有些人甚至是文盲，根本沒有辦法看公文；另一方面，很多官員上任后急于為自己謀取利益。營私舞弊、賣官鬻爵的現(xiàn)象比比皆是，政府官員平庸無能、貪污腐敗盛行，政府行政效率極其低下。同時，由于執(zhí)政黨輪換頻繁，政府工作常因官員更迭而陷于癱瘓，容易造成政局不穩(wěn)和政治動蕩。政黨分肥制改變了君主賜官和資產(chǎn)階級政黨領(lǐng)袖贍徇的以個人為中心的官職任免方式，實行以政黨為中心的官職任免方式。以黨派劃分來決定官職任免，體現(xiàn)了資產(chǎn)階級的“黨治主義”，官員忠于政黨取代了忠于個人。這種制度盡管仍然有種種弊端，但客觀上打破了政府的貴族化傳統(tǒng)，為更多平民進(jìn)入政府任職創(chuàng)造了條件。
18世紀(jì)中后期到19世紀(jì)，隨著工業(yè)革命的開展和世界霸權(quán)的確立，英國政府需要管理的事務(wù)急劇增加，對國家的治理能力提出了更高的要求。城市擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)部門增多，社會矛盾和沖突越來越多，對外事務(wù)日益復(fù)雜，政府不僅要處理維護(hù)社會治安、國防、財政和稅收等事務(wù)，還要管理經(jīng)濟(jì)、文化和科技等新的社會事務(wù)，這就要求官員具備較高的文化水平和專業(yè)技能，并且能長期從事這方面的工作，熟練處理各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，保持政府工作的穩(wěn)定性，為資本主義發(fā)展提供高效的服務(wù)。
在此期間，隨著啟蒙思想的傳播和民眾受教育程度的提高，人們要求平等參與政府工作的愿望也日益強(qiáng)烈。隨著資本主義制度的鞏固和發(fā)展，資產(chǎn)階級不再擔(dān)心封建制度復(fù)辟，資產(chǎn)階級各政黨的基本利益趨于一致，官員的忠誠已經(jīng)不是官員選拔中決定性的條件，通過開放、競爭式的途徑錄用官員不會威脅資產(chǎn)階級的統(tǒng)治。為了提高國家的治理水平，鞏固資本主義統(tǒng)治，選官制度的改革勢在必行。
在這一子目的教學(xué)過程中，建議教師讓學(xué)生了解每個階段社會經(jīng)濟(jì)的變化發(fā)展對國家治理的需求，分析不同階段選官制度的變化與不足，從而培養(yǎng)學(xué)生的唯物史觀和時空觀念等歷史學(xué)科核心素養(yǎng)。
（2）第二子目“西方文官制度的建立”。
18世紀(jì)初，英國劍橋大學(xué)開始采用書面考試的方式進(jìn)行招生。有學(xué)者認(rèn)為此舉受到了中國科舉考試和普魯士考試制度的影響。在英國，較早在人員錄用方面采用考試方式的是英國東印度公司。當(dāng)時，東印度公司的職位是肥差，英國達(dá)官貴人的親友混入其中，他們盡管能力不足，但仍可拿高薪。1853年，東印度公司的特許狀期滿，向議會提出延期請求，議會要求公司進(jìn)行用人制度的改革，建議公司采用公開競爭考試的方式擇優(yōu)錄取職員。受英國財政大臣委托，斯坦福·諾斯科特爵士和查爾斯·屈威廉爵士在對英國政府官員制度進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上提出了改革報告，這就是《關(guān)于建立常任文官制度的報告》，又稱“諾斯科特-屈威廉報告”。在這份報告中，作者列舉了英國官員選用和管理制度的許多弊端，并予以尖銳批評，提出了一些改革建議。例如：①區(qū)分文官類別，統(tǒng)一規(guī)定文官的年齡要求和薪俸標(biāo)準(zhǔn)；文官分為高級文官和低級文官，高級文官要具備多方面的才能和豐富的知識經(jīng)驗，要受過高等教育，最好畢業(yè)于牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)等一流高校，低級文官也要受過中等教育。②建立考試任用制度，通過公開的書面競爭考試錄用文官；高級文官的考試由中央授權(quán)專門的機(jī)構(gòu)主持，低級文官由地方的考試中心主持；報告還對考試科目提出了建議。③根據(jù)文官的工作業(yè)績和勤奮程度決定是否晉升，獎優(yōu)汰劣，獎勤罰懶。④統(tǒng)一各部門錄用文官的標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的文官制度。
在此之前，英國的事務(wù)官，即文官，已經(jīng)逐漸開始與政務(wù)官分離。1805年，英國財政部首先在大臣之下設(shè)立了常務(wù)次官。隨后，一些重要部門也相繼設(shè)立了常務(wù)次官。到1833年，幾乎所有政府部門都設(shè)立了常務(wù)次官。這一年，英國政府也開始實行官職的考試補缺制度，當(dāng)政府有一個職位出現(xiàn)空缺時，需要有四個人參加考試，擇優(yōu)錄用。英國官員體系中，政務(wù)官和事務(wù)官分離。政務(wù)官包括各部大臣、副大臣和政務(wù)次官，他們主要負(fù)責(zé)制定政策，負(fù)責(zé)和議會打交道，并隨政黨的進(jìn)退而進(jìn)退；事務(wù)官包括常務(wù)次官、副常務(wù)次官直至一般工作人員，他們負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，不與政黨共進(jìn)退，可以長期任職，保證了政府工作的有效性和穩(wěn)定性。
1854年2月，《關(guān)于建立常任文官制度的報告》正式提交英國議會，在民眾中引起強(qiáng)烈反響。雖然有識之士對這份報告予以高度贊揚，但大部分人持觀望態(tài)度，既得利益者激烈反對，內(nèi)閣不得不撤回了報告。但是，就在這一年，英國與俄國在克里米亞作戰(zhàn)。戰(zhàn)爭使政府管理的低效無能暴露無遺：眾多機(jī)構(gòu)相互推諉、一片混亂，官員玩忽職守，甚至中飽私囊；政府花費了大量軍費，但軍事物資不能及時供應(yīng)，導(dǎo)致大量前線士兵因傷病或饑餓死亡。雖然在此次戰(zhàn)爭中也出現(xiàn)了南丁格爾的感人事跡，但英國人對政府的不滿與日俱增，導(dǎo)致內(nèi)閣垮臺。面對民眾的強(qiáng)烈不滿，新上任的首相帕麥斯頓決定立即進(jìn)行文官制度改革。1855年5月21日，他不經(jīng)議會討論，決定接受報告的建議，直接以樞密院的名義頒布了文官制度改革的正式法令-《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院命令》。此命令規(guī)定成立一個文官委員會，負(fù)責(zé)審查文官候選人的年齡、身體狀況和品格等條件是否合格，審查合格者再參加考試?？荚嚭细裾攉@得證書，被分配到各部用人單位，經(jīng)過6個月的試用期后再由委員會決定是否正式錄用。
這個法令是英國文官制度建立的起點。通過考試擇優(yōu)錄用官員，較以前的賜官制無疑是很大的進(jìn)步，但仍然有歷史局限性和不徹底性。例如，法令雖然將官職任免權(quán)從國王和政黨領(lǐng)袖個人手中轉(zhuǎn)至專門的文官委員會，但是并沒有規(guī)定要面向所有人進(jìn)行公開的競爭性考試，也沒有公布考試標(biāo)準(zhǔn)，只是要求對被推薦的候選人進(jìn)行合格考試，而且這些合格考試也只是針對報考低級職位的人。候選人的推薦權(quán)力仍然保留在各部大臣或副大臣手里，一旦有空缺職位，這些長官往往會根據(jù)自己的想法有目的地推薦一名或數(shù)名候選人?？荚囉袝r候只是走過場，常常出現(xiàn)徇私舞弊現(xiàn)象。事實上，在這一法令頒布后的一段時間里，只有印度事務(wù)部的文官錄用面向社會招考，大多數(shù)部門的職位仍然被貴族世家子弟壟斷。針對這些弊端和社會上的不滿情緒，1860年，議會在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上再次提出了實行公開競爭考試錄用官員的建議。雖然這一建議實施起來阻力很大，但民眾要求實行公開競爭考試的呼聲不斷高漲。1868年，英國自由黨在大選中獲勝，格萊斯頓就任首相，著手進(jìn)行政治改革。英國政府在改革之前進(jìn)行的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，1855-1868年錄用的9826名文官中，有7033名未經(jīng)任何競爭考試而獲得官職，有2765名只經(jīng)過一些有限的競爭性選拔，只有28人是經(jīng)過完全公開的競爭性選拔的。1870年6月，英國頒布了第二個關(guān)于文官制度改革的樞密院命令。這個命令規(guī)定：多數(shù)重要文官職位必須按照文官委員會的要求，通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用；文官委員會在財政部的監(jiān)督下有權(quán)獨立決定錄用文官的基本條件。但是，由于受到的阻力太大，這個命令也做出了一些讓步，允許外交部和內(nèi)政部可以例外，外交部和內(nèi)政部的高級官職，如法官，仍可以不經(jīng)考試直接由內(nèi)閣任命。同時，財政部通知文官考試分高、低兩類進(jìn)行，按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)錄用人員，從而正式劃分了文官的高、低兩級。
通過這兩個樞密院命令，以及在此前后以樞密院名義發(fā)布的其他命令、通知和報告，英國文官錄用、分級、薪酬、晉升和組織管理等方面的制度逐漸完善，文官制度趨于完備。因此，1870年第二個關(guān)于文官制度改革的樞密院命令的頒布，成為英國文官制度正式建立的標(biāo)志。
美國沒有經(jīng)歷封建時代，建國后就建立了資產(chǎn)階級聯(lián)邦共和制，并且很快形成了兩黨輪流執(zhí)政的格局，官員選拔方面在很長一段時間里實行政黨分肥制。據(jù)統(tǒng)計，民主黨人杰克遜的第一個總統(tǒng)任期內(nèi)，約有1000名聯(lián)邦政府官員被民主黨人替換。共和黨人林肯上臺后，大批共和黨人替換了民主黨人到聯(lián)邦政府中任職。各級地方政府也是如此，每到政府換屆總有大批官員被撤換。大規(guī)模撤換政府官員不但造成政府工作的停頓和混亂，而且使得大量人員失業(yè)。同時，當(dāng)時美國政黨內(nèi)要求獲得政府官職的人，每年必須向所在政黨交納相當(dāng)于本人年薪2％-7％的金額作為政治捐款。若不交納，輕者會受到恐嚇，重者會丟掉官職。因此，這些人一旦獲得官職，為自己謀取利益就成為首要任務(wù)，以致官場貪污成風(fēng)。很多人認(rèn)識到了這種情況的危害，林肯曾說：“分肥制對共和國的危險可能比叛亂還要大?！备母镂墓僦贫鹊暮袈暼找鎻?qiáng)烈，19世紀(jì)50年代以后，美國的許多有識之士和政治家積極推動改革。但是，改革的阻力很大，很多人為了贏得選民的支持，也不敢堅決反對政黨分肥制。美國政黨分肥制造成的最大的不幸者當(dāng)屬加菲爾德總統(tǒng)。1881年加菲爾德總統(tǒng)被刺殺事件極大地刺激了美國朝野，成為美國文官制度改革的導(dǎo)火線。1883年1月，美國總統(tǒng)、共和黨人阿瑟正式簽署了由美國俄亥俄州參議員、民主黨人彭德爾頓提出的改革文官制度的法案，即《美國文官法》，也稱“彭德爾頓法”。這一法案以英國的文官制度為藍(lán)本，并根據(jù)美國的國情進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整。法案的主要內(nèi)容包括：①面向所有公民，通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用文官，不得考慮政治因素，以及宗教信仰、種族和性別等因素。②取消文官之前必須承擔(dān)的政治捐款和政治服務(wù)的義務(wù)；文官在考試、任用、晉升、調(diào)動、復(fù)職、降級或辭退等方面，一律平等。③規(guī)定了文官的范圍，所有選舉產(chǎn)生的官員、非行政部門的官員以及政府雇用的一般工人均不在文官之列；禁止文官參加政治活動或強(qiáng)迫他人或團(tuán)體采取政治行動；禁止任何官員或議員接受金錢或其他貴重物品，違者將被罰款或拘禁。④由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意，成立三人文官委員會，其中具有同一黨派背景的不超過兩名；委員會的職責(zé)是協(xié)助總統(tǒng)制定有關(guān)文官制度的規(guī)則，審理人事糾紛；在各州設(shè)立不少于三人的考試委員會，每年舉行兩次考試，其工作由文官委員會統(tǒng)籌?？傊?，它確立了文官制度的各項基本原則，標(biāo)志著美國文官制度的誕生。
19世紀(jì)，隨著資本主義的發(fā)展和國家管理職能的擴(kuò)大，為了提高國家治理水平，適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，法國、德國等國也相繼進(jìn)行了建立文官制度的嘗試。法國在拿破侖統(tǒng)治時期就開始建立文官制度，通過考試錄用官員，實行官員等級制。德國在1873年頒布了文官法。日本在1885年參照德國頒布了《官吏綱要》。但是，這些文官制度很不健全，效忠君主本人是首要目標(biāo)，本質(zhì)上仍然沒有脫離封建官僚體系的范疇。第二次世界大戰(zhàn)期間，德國和日本法西斯專政更是打斷了文官制度建立的進(jìn)程。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，這些國家才最終建立了本國的文官制度。
在本子目的教學(xué)過程中，建議教師通過講述英國文官制度的建立過程，讓學(xué)生知道政務(wù)和事務(wù)的聯(lián)系和區(qū)別，了解政務(wù)官和事務(wù)官分類是政府在資本主義基本制度前提下提高治理能力的舉措，認(rèn)識通過公開競爭考試錄用文官的意義。
（3）第三子目“西方文官制度的特點和影響”。
“文官”是英文Civil Servant的中文譯稱，直譯應(yīng)為“文職服務(wù)人員”或“公務(wù)員”，專指西方國家政府行政部門中的事務(wù)官員。他們不是軍人，也不在立法和司法部門任職，更不是國營企事業(yè)單位的工作人員。他們憑借自身的學(xué)識和能力而非政治關(guān)系被選拔擔(dān)任政府官職，在政府中協(xié)助政務(wù)官員制定政策、執(zhí)行政策，對所轄事務(wù)不承擔(dān)任何政治責(zé)任。除了極少數(shù)人擔(dān)任高級官職以外，文官中的絕大多數(shù)人是中下級官員。
在大陸法系國家，例如法國、德國和日本等國，根據(jù)大陸法系中公法與私法、公務(wù)與私務(wù)的法律概念，所有在政府中服務(wù)的官員都稱為“公務(wù)員”，不僅包括行政部門的事務(wù)官員，還包括議會的議員和法院的法官，以及國營企事業(yè)單位的管理人員。因此，在這些國家，常常在“公務(wù)員”這一名稱前加上限定詞來確指文官，如“一般公務(wù)員”或“一般職位公務(wù)員”等。除名稱不同外，各國文官的等級范圍也不完全一致。在英國、德國和日本等國，上至常務(wù)次官，下至一般勤雜人員，都是文官。在美國，由于政黨分肥制的影響，助理部長和一些比較重要的司局長甚至處長都是政務(wù)官員，大多數(shù)司局長及以下各級公職人員都是文官。此外，在一些西方國家，還有其他劃分文官范圍的界限。例如，英國的文官僅指中央政府和它派到地方的分支機(jī)構(gòu)的事務(wù)官員，地方政府的公職人員不在文官之列?？偟膩碚f，由于各國的國情不同，歷史沿革有異，文官的范圍和稱呼都有差別，但它們的基本原則和理念是一樣的，具有一些共同的特點和影響。在長期的發(fā)展過程中，形成了一套相對完整的文官制度，包括文官的定義、界限、選用、職責(zé)、晉升和退休待遇等各個方面，涉及文官的權(quán)利和義務(wù)。
在選用方面，文官職位面向所有公民，通過公開考試的方式，平等競爭，擇優(yōu)錄用。英國文官考試一開始就是“通才教育，擇優(yōu)錄取”，所有公民只要品行端正、身體健康就可以報考，考試科目側(cè)重通才教育，主要包括古典文學(xué)、數(shù)學(xué)和自然科學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和現(xiàn)代哲學(xué)、現(xiàn)代語言、近現(xiàn)代史和國際法。考試的目的是考查學(xué)識和能力，通才原則是必需的。但在特殊情況下，具有特殊才能或業(yè)務(wù)能力的專家，也可以不通過競爭考試的辦法，經(jīng)過資格鑒定或?qū)彶榫涂杀徽浻?，這也是一種選拔。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，專才受到了越來越多的重視，但文官考試的通才原則基本被保留下來。與英國相比，美國的文官考試內(nèi)容更加重視選拔專才。但是，無論是通才還是專才，通過公開競爭考試選拔官員，體現(xiàn)了平等精神和擇優(yōu)原則，有利于社會進(jìn)步和治理水平提高。
在義務(wù)和應(yīng)遵循的原則方面，文官要嚴(yán)格保持政治中立。這里所說的政治中立，針對的不是敵對的階級斗爭的階級政治，而是資產(chǎn)階級不同政黨之間的政黨政治。在階級政治層面，資產(chǎn)階級的政務(wù)官已經(jīng)把握了政治大局，他們控制了國家的大政方針，包括軍事、國防等方面，可以確保資產(chǎn)階級的基本制度。文官作為事務(wù)官負(fù)責(zé)執(zhí)行政務(wù)官制定的方針政策，他們必須確保在資產(chǎn)階級政黨政治中嚴(yán)格遵守不偏不倚的立場。文官不得對任何政黨承擔(dān)任何政治義務(wù)，不可以向任何政黨提供政治捐款和接受其政治性饋贈，不為任何政黨提供任何服務(wù)，無論是職務(wù)內(nèi)還是職務(wù)外。文官也不能參加政治活動，不能競選公職或擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)，除非辭去文官職務(wù)。文官必須謹(jǐn)言慎行，在任何場合下都不允許發(fā)表自己的政治觀點、政治立場或傾向，既不能支持或反對某一政黨，也不能對政府的政策進(jìn)行公開評論，不管是贊揚還是批評。文官和議員、部長、大臣等不同，具有單一的政治屬性，只為資產(chǎn)階級政府服務(wù)，代表資產(chǎn)階級的整體利益，是整個資產(chǎn)階級的統(tǒng)治工具，而不從屬于其中某個政黨或集團(tuán)。因此，他們在政治生活中必須保持政治中立，這樣才能最大程度地維護(hù)資產(chǎn)階級的利益，鞏固資產(chǎn)階級的統(tǒng)治。同時，在義務(wù)方面，文官還要遵守一些基本要求，如對國家忠誠、保守秘密等。
在職責(zé)方面，文官必須忠實執(zhí)行國家政策，在政務(wù)官的領(lǐng)導(dǎo)下完成本職工作。無論任何政黨執(zhí)政，文官都必須為政府提供可靠的服務(wù)。也就是說，文官必須為所有可能執(zhí)政的資產(chǎn)階級政黨服務(wù)。有學(xué)者稱文官制度的這種特點是文官的“隱名性”。在英國，這種隱名性表現(xiàn)為文官只能在大臣的領(lǐng)導(dǎo)下做好自己的分內(nèi)工作，不得公開向大臣提出忠告或建議。一切主要責(zé)任，包括功過褒貶，都由大臣承擔(dān)，即使是由于大臣不在場或不了解而由他領(lǐng)導(dǎo)下的常務(wù)次官作出錯誤決定而造成政策失誤，后果也只能由大臣承擔(dān)責(zé)任。因此，有英
國學(xué)者認(rèn)為這一特點是文官制度的關(guān)鍵所在，它決定了文官的政治中立和任職長久。
在權(quán)利方面，文官只要沒有嚴(yán)重過錯便可任職到退休，也能夠獲得相對優(yōu)厚的退休保障。資本主義制度的一個主要特征是代議制，它能保證資產(chǎn)階級的不同利益訴求可以在議會或總統(tǒng)選舉中得到解決，保證政局的相對穩(wěn)定。資產(chǎn)階級政黨政治就是這個特征的具體表現(xiàn)，這就造成了資本主義制度下資產(chǎn)階級政黨輪流執(zhí)政成為常態(tài)。政務(wù)官執(zhí)政時間有限，隨時可能因選舉失利或其他原因去職。1964-1970年的英國政府，大臣的任職時間平均只有1年零8個月。同時，他們還要花費大量時間參加會議、應(yīng)對選民。為了保證政府工作的穩(wěn)定性，提高國家治理能力，確保資產(chǎn)階級的根本利益和資本主義制度的長治久安，有學(xué)識、能力和經(jīng)驗的文官必須保持長期穩(wěn)定的工作狀態(tài)。因此，文官一旦就任，只要沒有犯嚴(yán)重的錯誤，且本人愿意，一般都可以任職到退休。為保證文官安心工作，各國政府都給予文官相對優(yōu)厚的待遇，以及多種福利保障。英國對文官很早就建立了退休制度，后來這一制度也不斷改革完善。根據(jù)任職年限的長短，文官退休金不等，同時根據(jù)物價的上漲情況而增加。
在管理方面，文官實行按年資和成績晉升的制度。實行文官制度的國家都將文官劃分為若干等級，文官在一個等級上做到一定年限后，如果沒有過錯就可以上升一個等級，增加相應(yīng)的薪酬。一般來說，高級文官更加注重成績，而低級文官比較注重年資。當(dāng)然，文官如果違反紀(jì)律或有其他過錯，也會受到處罰。
西方文官制度是資本主義制度下的一種行政管理制度，是資本主義制度的重要組成部分。文官制度的建立對資本主義的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。
文官制度的建立實現(xiàn)了資本主義制度下政治和管理的分離，在保證資本主義國家階級性質(zhì)不變的前提下最大限度地保證了政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性，提高了國家治理水平，有利于鞏固資本主義統(tǒng)治。文官在根本上是維護(hù)資產(chǎn)階級統(tǒng)治的工具，同時也在管理社會公共事務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。絕大多數(shù)文官在管理公共事務(wù)的政府行政部門工作，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、財政、商業(yè)、郵電、運輸、外貿(mào)、公共工程和城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、文化教育、科學(xué)技術(shù)和福利衛(wèi)生等領(lǐng)域任職的文官的人數(shù)比例大大超過國防、外交、內(nèi)政、司法和情報部門的文官人數(shù)比例。他們在政府經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)中發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過在政治部門的作用。他們廣泛地參與國家的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理工作，極大地提高了政府工作效率。以美國郵政系統(tǒng)為例，美國鐵路郵政的差錯率曾經(jīng)一直居高不下，但文官制度實行以后，管理得到加強(qiáng)，差錯率迅速下降，1896年比1890年下降了三分之二以上。
文官制度的建立標(biāo)志著資產(chǎn)階級統(tǒng)治在政治上的成熟。文官服務(wù)于資產(chǎn)階級政府，可以有效地保護(hù)資產(chǎn)階級的根本利益不因資產(chǎn)階級各派政治力量的紛爭而受到傷害。
文官制度也進(jìn)一步擴(kuò)大了資產(chǎn)階級的統(tǒng)治基礎(chǔ)，有利于緩和社會矛盾、鞏固統(tǒng)治。在賜官制時期，官員大多是王室身邊的貴族或資產(chǎn)階級高官的親信，一般平民出任政府官職的可能性很小。政黨分肥制時期，平民開始進(jìn)入政府，打破了資產(chǎn)階級貴族對政府官職的壟斷，擴(kuò)大了資產(chǎn)階級的統(tǒng)治基礎(chǔ)。但是，政府官員隊伍需要在政治上站隊，只有執(zhí)政黨的人才能進(jìn)入政府為官，客觀上限制了資產(chǎn)階級統(tǒng)治基礎(chǔ)的范圍，而且容易造成社會對立。文官制度的建立，能夠最大限度地為資產(chǎn)階級統(tǒng)治網(wǎng)羅人才，使其統(tǒng)治基礎(chǔ)進(jìn)一步擴(kuò)大。
文官制度的建立還使官員的選用更加制度化，更加公開透明，減少了個人的暗箱操作和徇私舞弊。
正是因為文官制度對資產(chǎn)階級統(tǒng)治有重要影響和作用，所以英國人一直以首先建立文官制度而自豪，把文官制度和軍事制度、教育制度列為19世紀(jì)英國三大制度創(chuàng)新。很多國家也引入文官制度，對國家治理水平的提高發(fā)揮了積極作用。
但是，文官制度也存在很多歷史局限性。首先，資本主義國家的文官制度作為資本主義政治制度的組成部分，根本目的是維護(hù)資產(chǎn)階級統(tǒng)治，無法避免資本主義基本矛盾帶來的各種弊端。其次，文官制度的設(shè)計有許多有待改進(jìn)之處。例如：由于廣大婦女長期沒有和男子平等的待遇，她們很長時期內(nèi)在文官體系里沒有得到重視；高級文官長期為名校畢業(yè)生所壟斷，而能進(jìn)入這些學(xué)校的學(xué)生大多非富即貴，這就使得平民家庭出身的人難以進(jìn)入高級文官的行列。再次，隨著政府管理職能的增加，文官人數(shù)激增，出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫重疊、層級繁雜的現(xiàn)象，不但耗費了大量經(jīng)費，加重政府財政負(fù)擔(dān)，而且造成眾多部門利益沖突，影響了工作效率。因此，英國、美國等國建立文官制度后，都根據(jù)實際情況對文官制度不斷進(jìn)行改革和完善，力爭使文官制度發(fā)揮更大的作用，提高政府的治理能力，鞏固資本主義統(tǒng)治。
在本子目的教學(xué)過程中，學(xué)生會遇到內(nèi)容理論性較強(qiáng)的困難，如政治中立、制定政策和執(zhí)行政策等內(nèi)容，較難理解。建議教師歸納整理主要特點并進(jìn)行分析，指出這些特點對資產(chǎn)階級政府治理的作用，引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)識文官制度的歷史進(jìn)步性和局限性，進(jìn)而培養(yǎng)學(xué)生辯證、歷史地分析和認(rèn)識歷史現(xiàn)象的能力。

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