資源簡介

高一年級歷史教學設(shè)計
課題 第6課 西方的文官制度 課時 2課時
課標要求 了解西方近代文官制度產(chǎn)生的歷史背景和經(jīng)過，以及西方文官制度的特點；知道中國科舉制與西方近代文官制度的淵源關(guān)系近現(xiàn)代中國公務(wù)員制度的影響。
教 學 目 標 唯物史觀：西方文官制度是資本主義發(fā)展的產(chǎn)物，適應了資本主義制度下國家 治理的需要。 時空觀念：梳理西方文官制度的演變歷程。 歷史解釋：分析中國科舉制度與西方近代文官制度的淵源；認識西方文官制度 對西方民主政治發(fā)展的影響，對中國近現(xiàn)代公務(wù)員制度的出現(xiàn)的影響。 史料實證：通過材料分析西方文官制度與中國古代文官制度的區(qū)別，概括西方 文官制度的特點。 家國情懷：西方文官制度對促進社會發(fā)展、穩(wěn)定社會經(jīng)濟、提高國家助力能力等有積極作用。隨著資本主義世界體系的建立，文官制度傳播到世界各地，為很多國家所借鑒。
重難點 教學重點：近代西方文官制度的特點。 教學難點：近代西方文官制度產(chǎn)生的背景。
教學方式 問題探究式、閱讀歸納法
課前預習 閱讀人類文明的產(chǎn)生，初步認識農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)的產(chǎn)生導致文明出現(xiàn)即可。
重難點突破
【情境創(chuàng)設(shè)】 事務(wù)官又稱文官或常任文官，他們通過考試或其他競爭性選拔的方式進入政府工作，為資產(chǎn)階級利益集團服務(wù)，代表資產(chǎn)階級的整體利益，長期任職，在不同的資產(chǎn)階級利益集團之間保持政治中立，不與某個資產(chǎn)階級利益集團共進退，他們負責執(zhí)行政務(wù)官制定的政策具有較強的專業(yè)性和職業(yè)性，但不對政策的對錯與否負責。
【講授新課】 第1課時 一、西方文官制度出現(xiàn)的背景 1.（歷史因素）中古時期：民族國家的興起，文官制度萌芽 （1）中古時期，西歐社會管理主要依靠教士和封建領(lǐng)主。 在封建時代的歐洲各國,莊園是基層治理單位，是封建主的私有財產(chǎn)，由莊園主或他 指派的管家管理，也就是由封建主直接統(tǒng)治人民，并不需要特別專門的政府官員。在英國，隨著中央集權(quán)的加強，國家管理的事務(wù)相對較多，需要一些政府官員來處理，但這些官員基本由教士和貴族擔任。 （2）14世紀，恩賜制，官員只為國王和權(quán)貴服務(wù)，類似于仆從 隨著民族國家的興起，中央權(quán)力加強，國家的管理職能增多，國王需要更多的職業(yè)官 員協(xié)助統(tǒng)治和管理，于是開始任命親信擔任政府官員。 擔任官員的主要是貴族、教士，也有平民，主要選取標準是效忠國王。他們類似于國 王的家臣或仆從，官職、薪俸都依賴國王的恩賜。 賜官制是西歐職業(yè)文官制度的開始或者萌芽。 2.（社會因素）17至18世紀，資本主義制度確立，傳統(tǒng)官員選拔弊端不適應社會發(fā)展需求 （1）個人贍徇制，以效忠君主或領(lǐng)袖為選官的重要標準 ①背景：“光榮革命”后，英國逐漸確立了君主立憲政體，議會開始掌握更多的國家 權(quán)力。英國的國家制度逐漸完善，政府管理的事務(wù)越來越多，需要更多的官員。 ②內(nèi)容：重要官員的任免權(quán)由議會掌握，特別是內(nèi)閣形成以后，內(nèi)閣首相和各部大臣都由議會多數(shù)黨成員出任。但很多官員特別是一般官員的任免，仍受國王和貴族掌握的樞密院控制，君主恩賜官職的制度實際上和君主制一樣被保留了下來。由于制度的缺陷，君主、大貴族、掌權(quán)的議員和內(nèi)閣大臣任用親信，買賣官位，謀取利益，使得政府官職常常成為個人贍恩徇私、相互贈送的禮品。 ③影響： 少數(shù)人或集團掌握著官員的任免權(quán)，他們將官職作為禮品或商品，私相授受，導致 營私舞弊、賣官鬻爵等政治亂象頻發(fā)。 在資本主義時代早期，賜官制或個人贍徇制的核心都是強調(diào)忠誠和人治，效忠君主或領(lǐng)袖是選官的重要標準，君主或領(lǐng)袖個人的喜好和品行直接關(guān)系著國家的治理水平。 這一時期英國的選官制度仍有進步，為后來的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。例如限制國王通過任命重要官員干預議會活動。17世紀末18世紀初，英國禁止新成立的稅務(wù)局的官員參加議會活動。后來又規(guī)定，凡是接受皇家俸祿和國王任命的官員，除各部大臣外，不得成為議會下院議員。這為以后政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)分奠定了基礎(chǔ)。1710年，英國議會通過法令規(guī)定，任何郵政人員不能通過口頭、書信或其他方式運動選民，違者將受到罰款或免職的處分。這一法令為事務(wù)官不得從事政治活動的行為準則開了先河。 （2）“政黨分肥制”瓜分國家權(quán)力 一個國家設(shè)置官員的目的是為了公眾的利益，沒有任何人具有與生俱來獲得公職的特權(quán)……共和主義的領(lǐng)導原則就是促進輪換任職，這樣可以使我們的政府體系更加健康。 ——杰克遜總統(tǒng)就職演（1829年） 杰克遜的擁護者、紐約州參議員威廉·馬西公開宣稱：“在政治上，就像在愛情上和戰(zhàn)場上一樣的公平，肥缺歸勝利者所有。” ①背景：18世紀以后，特別是進入19世紀后，英國、美國等國的資產(chǎn)階級政黨政治 日益成熟，兩黨制或多黨制逐漸形成。 ②內(nèi)容：執(zhí)政黨上臺后，往往會把政府的職位作為戰(zhàn)利品分配給黨內(nèi)同僚，以犒勞他 們在競選時的努力和成績，平民也可以進入政府任職。 ③影響： 政黨分肥制改變了君主賜官和資產(chǎn)階級政黨領(lǐng)袖贍徇的以個人為中心的官職任免 方式，實行以政黨為中心的官職任免方式。以黨派劃分來決定官職任免，體現(xiàn)了資產(chǎn)階級的“黨治主義”，官員忠于政黨取代了忠于個人。這種制度客觀上打破了政府的貴族化傳統(tǒng)，為更多平民進入政府任職創(chuàng)造了條件。 嚴重影響政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在這一時期，各個政黨的任期有限，官員的任期也不長。一旦內(nèi)閣重組或執(zhí)政黨更換，就要更換大批政府官員，政府工作常因官員更迭而陷于癱瘓，容易造成政治不穩(wěn)和政治動蕩。 造成腐敗泛濫，降低行政效率。一方面，官員素質(zhì)不高，工作能力低下，有些人甚 至是文盲，根本沒有辦法看公文。另一方面，由于任期有限，新上臺的官員急于為自己謀取利益，營私舞弊、賣官鬻爵的現(xiàn)象比比皆是。政府官員平庸無能，貪污腐敗盛行，政府行政效率極其低下。 3.（經(jīng)濟因素）工業(yè)革命的推動 18世紀中后期到19世紀，隨著工業(yè)革命的開展和世界霸權(quán)的確立，英國政府需要管理 的事務(wù)急劇增加，對國家的治理能力提出了更高的要求，亟需建立能迅速處理日常事務(wù)的職業(yè)官僚體系。城市擴大，經(jīng)濟生產(chǎn)部門增多，社會矛盾和沖突越來越多，對外事務(wù)日益復雜，政府不僅要處理維護社會治安、國防、財政和稅收等事務(wù)，還有管理經(jīng)濟、文化和科技等新的社會事務(wù)，這就要求官員具備較高的文化水平和專業(yè)技能，并且能長期從事這方面的工作，熟練處理各種復雜的經(jīng)濟和社會事務(wù)，保持政府工作的穩(wěn)定性，為資本主義發(fā)展提供高效的服務(wù)。 4.（思想因素）啟蒙運動的影響 隨著啟蒙思想的傳播和民眾受教育程度的提高，人們要求平等參與政府工作的愿望也日 益強烈。于是，向社會開放政府公職、改革官員錄用制度，以及建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲。 思考1：為什么說工業(yè)革命推動了文官制度的建立？ 工業(yè)革命極大地提高了生產(chǎn)力，資本主義國家管理的事務(wù)日益繁雜，公共服務(wù)類的事務(wù)急劇增多，需要有學識、能力和經(jīng)驗的管理人才。 工業(yè)革命壯大了工業(yè)資產(chǎn)階級的力量，工業(yè)資產(chǎn)階級需要更多的政治權(quán)力，需要能為他們利益服務(wù)的人才。另外，資產(chǎn)階級的統(tǒng)治已經(jīng)鞏固，他們不再擔心封建勢力復辟，資產(chǎn)階級各政黨的基本利益趨于一致，官員的忠誠已經(jīng)不是官員選拔中決定性的條件，法治開始取代人治，對國家治理人才的要求已經(jīng)逐漸擺脫黨派利益之爭。 工業(yè)革命后，平等參政的思想日益深入人心，資產(chǎn)階級也需要擴大統(tǒng)治基礎(chǔ)，于是面向所有公民、通過競爭考試、擇優(yōu)錄用人才，以建立高效廉潔政府的文官制度在工業(yè)革命后建立起來。 5.（直接因素）克里米亞戰(zhàn)爭：暴露了政府諸多問題，催生了近代文官制度 1854年，英國與俄國在克里米亞作戰(zhàn)，由于政府機構(gòu)混亂，官員昏庸無能，導致英國因后勤供應問題傷亡慘重，人們對政府的管理能力強烈不滿。 三萬五千名英軍士兵圍攻塞瓦斯托波爾要塞，卻只有不到半數(shù)能夠回國。最主要的原因不是敵軍的攻擊，而是官員們腐敗無能。眾多機構(gòu)相互推諉，一片混亂，官員玩忽職守甚至中飽私囊，政府花費了大量軍費，但軍用物資不能及時供應，士兵們?nèi)淌車蓝谋┯辏瑓s得不到像樣的補給和醫(yī)療救助，竟有一萬六千多人死于后勤的短缺。雖然在此次戰(zhàn)爭中出現(xiàn)了南丁格爾的感人事跡，但英國人對政府的不滿與日俱增，并在議員們的強烈攻擊下，使得當時的內(nèi)閣被迫辭職。面對民眾的強烈不滿，新上任的首相帕麥斯頓決定立即進行文官制度改革。 6.（外來因素）：中國科舉制度提供了借鑒 美國人丁韙良在《西學考略》中談及科舉考試時說：“西國莫不慕之，近代漸設(shè)考試以取人才，而為學優(yōu)則仕之舉，今英、法、美均已見端，將來必至推廣。” 英格爾斯在《中國文庫》英文雜志上撰文討論中國的科舉考試制度，并預言:“英國東印度公司……就選拔文官而言，已采用了這一原則……這種中國人的發(fā)明創(chuàng)造在印度的充分發(fā)展，預示著或許將來有一天，它會象火藥和印刷術(shù)一樣，在國家制度、甚至是歐洲的國家制度中，引起另一次偉大變革。” 第2課時 二、西方文官制度的建立 西方國家的文官一般特指在政府行政部門任職的事務(wù)官，他們既是維護資產(chǎn)階級統(tǒng)治的 工具，也擔負著管理社會公共事務(wù)的職能。 1.英國是西方最早建立文官制度的國家 （1）1702年，英國劍橋大學首次使用試卷對學生進行考試。后來，牛津大學也開始實 行書面考試。有學者認為，此舉受到了中國科舉考試和普魯士考試制度的影響。 （2）18世紀初，為了防止國王通過任命官員干預議會活動，英國規(guī)定除了各部大臣以 外，其他官員不得當選為下院議員。為以后政務(wù)官與事務(wù)官的區(qū)分奠定了基礎(chǔ)。 （3）為了保證政府工作不受政黨更迭的影響，英國的一些政府部門開始設(shè)立常務(wù)次官 的職位。1805年，英國財政部首先在大臣之下設(shè)立了常務(wù)次官，隨后一些重要部門也相繼設(shè)立了常務(wù)次官。到1833年，幾乎所有政府部門都設(shè)立了常務(wù)次官。這一年，英國政府也開始實行官職的考試補缺制度，當政府有一個職位出現(xiàn)空缺時，需要有4個人參加考試，擇優(yōu)錄用。這樣英國政府的官員分為兩類：政務(wù)官和事務(wù)官分離。政務(wù)官包括各部大臣、副大臣和政務(wù)次官，他們主要負責制定政策，負責和議會打交道，并隨政黨的進退而進退。事務(wù)官即文官，包括常務(wù)次官、副常務(wù)次官直至一般工作人員，他們負責執(zhí)行政策，不與政黨共進退，可以長期任職，保證了政府工作的有效性和穩(wěn)定性。 （4）1855年，英國政府接受《關(guān)于建立常任文官制度的報告》的建議，頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試。 在英國，較早在人員錄用方面采用考試方式的是英國東印度公司。當時，東印度公司的職位是肥差，英國達官貴人的親友混入其中，他們盡管能力不足，但仍可拿高薪。1853年，東印度公司的特許狀期滿，向議會提出延期請求，議會要求公司進行用人制度的改革，建議公司采用公開競爭考試的方式，擇優(yōu)錄取職員。 受英國財政大臣委托，斯坦福·諾斯科特爵士和查爾斯·屈威廉爵士在對英國政府官員制度進行調(diào)查的基礎(chǔ)上提出了改革報告，這就是《關(guān)于建立常任文官制度的報告》，又稱“諾斯科特-屈威廉報告”。在這份報告中，作者列舉了英國官員選用和管理制度的許多弊端，并予以尖銳批評，提出了一些改革建議。例如：①區(qū)分文官類別，統(tǒng)一規(guī)定文官的年齡要求和薪俸標準；文官分為高級文官和低級文官，高級文官要具備多方面的才能和豐富的知識經(jīng)驗，要受過高等教育，最好畢業(yè)于牛津大學、劍橋大學等一流高校，低級文官也要受過中等教育。②建立考試任用制度，通過公開的書面競爭考試錄用文官；高級的文官的考試由中央授權(quán)專門的機構(gòu)主持，低級文官由地方的考試中心主持；報告還對考試科目提出了建議。③根據(jù)文官的工作業(yè)績和勤奮程度決定是否晉升，獎優(yōu)汰劣，獎勤罰懶。④統(tǒng)一各部門錄用文官的標準，建立統(tǒng)一的文官制度。 1854年2月，《關(guān)于建立常任文官制度的報告》正式提交英國議會，在民眾中引起強烈反響。雖然有識之士對這份報告予以高度贊揚，但大部分人持觀望態(tài)度，既得利益者激烈反對，內(nèi)閣不得不撤回了報告。但是，就在這一年，英國與俄國在克里米亞作戰(zhàn)。戰(zhàn)爭使政府管理的低效無能暴露無遺，英國人對政府的不滿與日俱增。1855年5月21日，新上任的首相帕麥斯頓不經(jīng)議會討論，決定接受報告的建議，直接以樞密院的名義頒布了文官制度改革的正式法令——《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院命令》。此命令規(guī)定成立一個文官委員會，負責審查文官候選人的年齡、身體狀況和品格等條件是否合格，審查合格者再參加考試。考試合格者獲得證書，被分配到各部用人單位，經(jīng)過6個月的試用期后再由委員會決定是否正式錄用。 這個法令是英國文官制度建立的起點。通過考試擇優(yōu)錄用官員，較以前的賜官制是很大的進步，但仍然有歷史局限性和不徹底性。例如，法律雖然將官職任免權(quán)從國王和政黨領(lǐng)袖個人手中轉(zhuǎn)至專門的文官委員會，但是并沒有規(guī)定要面向所有人進行公開的競爭性考試，也沒有公布考試標準，只是要求對被推薦的候選人進行合格考試，而且這些合格考試也只是針對報考低級職位的人。候選人的推薦權(quán)力仍然保留在各部大臣和副大臣手里，一旦有空缺職位，這些長官往往會根據(jù)自己的想法有目的地的推薦一名或數(shù)名候選人。考試有時候只是走過場，常常出現(xiàn)徇私舞弊現(xiàn)象。事實上，在這一法令頒布后的一段時間里，只有印度事務(wù)官的文官錄用面向社會招考，大多數(shù)部門的職位仍然被貴族世家子弟壟斷。 （5）1870年，英國再次頒布法令，規(guī)定多數(shù)重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用，文官委員會有權(quán)獨立決定文官的基本錄用條件，最終確立了文官制度。 民眾要求實行公開競爭考試錄用官員的呼聲不斷高漲，議會在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上再次提出了建議。1868年，英國自由黨領(lǐng)袖格拉斯頓就任首相，著手進行政治改革。1870年6月4日，英國頒布了第二個關(guān)于文官體制改革的樞密院命令。規(guī)定：多數(shù)中央文官職位必須按照文官委員會的要求，通過公開競爭考試，擇優(yōu)錄用。文官委員會在財政部的監(jiān)督下，有權(quán)獨立決定錄用文官的基本條件。 但是由于受到的阻力太大，這個命令也做出了一些讓步，允許外交部和內(nèi)政部可以例外，外交部和內(nèi)政部的高級官職，如法官，仍可以不經(jīng)考試直接由內(nèi)閣任命。同時，財政部通知文官考試分高、低兩類進行，按相應標準錄用人員，從而正式劃分了文官的高、低級。 通過這兩個樞密院命令，以及在此前后以樞密院名義發(fā)布的其他命令、通知和報告，英國文官錄用、分級、薪酬、晉升和組織管理等方面的制度逐漸完善，文官制度趨于完備。因此1870年第二個關(guān)于文官制度改革的樞密院命令的頒布，成為英國文官制度正式建立的標志。 2.其他資本主義國家 （1）美國：在學習英國文官制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國實際，建立了文官制度。 美國沒有經(jīng)歷封建時代，建國后就建立了資產(chǎn)階級聯(lián)邦共和制，并且很快形成了兩黨輪流執(zhí)政的格局，官員選拔方面在很長一段時間里實行政黨分肥制。據(jù)統(tǒng)計，民主黨人杰克遜的第一個總統(tǒng)任期內(nèi)，約有1000名聯(lián)邦政府官員被民主黨人替換。共和黨人林肯上臺后，大批共和黨人替換了民主黨人到聯(lián)邦政府中任職。各級地方政府也是如此，每到政府換屆總有大批官員被撤換，大規(guī)模撤換政府官員不但造成政府工作的停頓和混亂，而且使得大量人員失業(yè)。同時，當時美國政黨內(nèi)要求獲得政府官職的人，每年必須向所在政黨交納相當于本人年薪2%-7%的金額作為政治捐款。若不交納，輕者會受到恐嚇，重者會丟掉官職。因此，這些人一旦獲得官職，為自己謀取利益就成為首要任務(wù)，以致官場貪污成風。很多人認識到了這種情況的危害。林肯曾說：“分肥制對共和國的危險可能比叛亂還要大。”改革文官制度的呼聲日益強烈。19世紀50年代以后，美國的許多有識之士和政治家積極推動改革，但是改革的阻力很大，很多人為了贏得選民的支持，也不敢堅決反對政黨分肥制。 1881年，加菲爾德總統(tǒng)被刺殺事件極大的刺激了美國朝野，成為美國文官制度改革的導火線。1883年1月，美國總統(tǒng)共和黨人阿瑟正式簽署了由美國俄亥俄州參議員、民主黨人彭德爾頓提出的改革文官制度的法案，即為《美國文官法》，也稱“彭德爾頓法”。這一法案以英國的文官制度為藍本，并根據(jù)美國的國情進行了適當調(diào)整。法案的主要內(nèi)容包括：①面向所有公民，通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用文官，不得考慮政治因素，以及宗教信仰、種族和性別等因素。②取消文官之前必須承擔的政治捐款和政治服務(wù)的義務(wù)；文官在考試、任用、晉升、調(diào)動、復職、降級或辭退等方面一律平等。③規(guī)定了文官的范圍，所有選舉產(chǎn)生的官員、非行政部門的官員以及政府雇傭的一般工人均不在文官之列；禁止文官參加政治活動或強迫他人或團體采取政治行動；禁止任何官員或議員接受金錢或其他貴重物品，違者將被罰款或拘禁。④由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意，成立三人文官委員會，其中具有同一黨派背景的不超過兩名員；委員會的職責是協(xié)助總統(tǒng)制定有關(guān)文官制度的規(guī)則，審理人事糾紛；在各州設(shè)立不少于三人的考試委員會，每年舉行兩次考試，其工作由文官委員會統(tǒng)籌。總之，它確立了文官制度的各項基本原則，標志著美國文官制度的誕生。 （2）19世紀，隨著資本主義的發(fā)展和國家管理職能的擴大，為了提高國家治理水平，適應社會經(jīng)濟發(fā)展需要，法國、德國等國也相繼進行了建立文官制度的嘗試。 ①法國： 文官制度開始建立于法國大革命爆發(fā)后，在拿破侖統(tǒng)治時期，法國文官制度的基本輪廓已經(jīng)初步形成：通過考試錄用官員，實行官員等級制。當時，法國中央政府掌握了全國教育部門，政府把官員選拔和教育培訓緊密結(jié)合，人們可以根據(jù)不同的受教育情況，從學校畢業(yè)后參加考試進而被錄用為等級和責任不同的官員。1809年，拿破侖政府第一次把文官的等級同工資聯(lián)系起來，并且以任職時間的長短和成績?yōu)闃藴式⒘宋墓俚燃壷贫取７▏墓僦贫忍貏e強調(diào)紀律，下級要對上級絕對的服從。 拿破侖帝國覆滅后，法國的復辟與反復辟斗爭激烈，政局動蕩。法國選官制度出現(xiàn)倒退，賜官制、政黨分肥制交替使用，文官制度形成虛設(shè)。 第二次世界大戰(zhàn)后，法國在原有制度基礎(chǔ)上，參照英國文官制度建立了統(tǒng)一考試錄用和培訓高級文官的制度。1946年，法國頒布統(tǒng)一的公務(wù)員法，建立了現(xiàn)代意義上的公務(wù)員制。 ②德國 19世紀初，在德國統(tǒng)一前，普魯士已經(jīng)開始用考試的方法選用文職官員，考試內(nèi)容主要是法律知識和司法實踐。但這種考試只是輔助手段，普魯士的大部分文武官員，特別是高級官員，仍由皇帝任命，首要條件是效忠皇帝。這種情況類似于賜官制。 德國統(tǒng)一后，隨著工業(yè)革命的發(fā)展，國家經(jīng)濟規(guī)模急劇擴大，政府要管理的事務(wù)日益繁雜，在社會有識之士的倡導和俾斯麥的推動下，1873年德皇威廉二世頒布了德國歷史上第一部《官員法》，開始建立官僚制的公務(wù)員制度。 第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國政府制定了有關(guān)文官制度的法律，對舊的官吏制度進行了改革，確立了面向所有公民、競爭考試錄用、文官常任等文官選用原則，最終建立了比較完整的公務(wù)員制度。 ③日本 明治維新后，隨著資本主義制度的建立，開始建立自己的文官制度。起初借鑒了德國的經(jīng)驗。1885年，日本頒布《官吏綱要》，規(guī)定錄用官員必須通過考試，確定考試分為學術(shù)考試和普通考試兩種，強調(diào)官員要有能力、辦事快、效率高等。《官吏綱要》對官員的首要要求仍然是絕對忠于國家和天皇。因此它建立的本質(zhì)上是封建官僚制度。19世紀末20世紀初，日本又頒布一些法律，進一步加強了對官吏絕對效忠天皇的要求，使官員成為絕對效忠天皇的工具。 第二次世界大戰(zhàn)后，日本參照美國的文官制度，于1947年正式頒布《國家公務(wù)員法》，開始逐漸建立起現(xiàn)代意義上的文官制度。 三、西方文官制度的特點和影響 文官專指西方國家政府行政部門中的事務(wù)官員。他們不是軍人，也不在立法和司法部門任職，更不是國營企事業(yè)單位的工作人員。他們憑借自身的學識和能力而非政治關(guān)系被選拔擔任政府官職，在政府中協(xié)助政府官員制定政策、執(zhí)行政策，對所轄事務(wù)不承擔任何政治責任。除了極少數(shù)擔任高級官職以外，文官中的絕大多數(shù)人是中下級官員。由于各國的國情不同，歷史沿革有異，文官的范圍和稱呼都有差別，但他們的基本原則和理念是一樣的，具有一些共同的特點和影響。在長期發(fā)展的過程中，形成了一套相對完整的文官制度，包括文官的定義、界限、選用、職責、晉升和退休待遇等各個方面，涉及文官的權(quán)利和義務(wù)。 1.西方國家的文官制度具有一些共同的特點 （1）選用方面：凡是符合相關(guān)法律規(guī)定的公民，都可以參加文官考試，成績優(yōu)異者得到錄用。 1.通過建立適當?shù)目荚囅到y(tǒng)，選拔能干的人才從事公共服務(wù)。 ——（英國）《關(guān)于建立常任文官制度的報告》（1854年） 在選用方面，文官職位面向所有公民，通過公開考試的方式，公平競爭，擇優(yōu)錄用。英國文官考試一開始就是“通才教育，擇優(yōu)錄取”，所有公民只要品行端正、身體健康，就可以報考，考試科目側(cè)重通才教育，主要包括古典文學、數(shù)學和自然科學、政治經(jīng)濟學、法學和現(xiàn)代哲學、現(xiàn)代語言、近現(xiàn)代史和國際法。考試的目的是考察學識和能力，通才原則是必需的。但在特殊情況下，具有特殊才能或業(yè)務(wù)能力的專家，也可以不通過競爭考試的辦法，經(jīng)過資格鑒定或?qū)彶榫涂杀徽浻茫@也是一種選拔。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，專才受到了越來越多的重視，但文官考試的通才原則基本被保留下來。與英國相比，美國的文官考試內(nèi)容更加重視選拔專才。但是，無論通才還是專才，通過公開競爭考試選拔官員，體現(xiàn)了平等精神和擇優(yōu)原則，有利于社會進步和治理水平提高。 （2）在義務(wù)和原則方面：文官要在資產(chǎn)階級各政黨之間嚴格保持中立，不得公開參與政治活動。 5.任何公務(wù)人員不因此而承擔向政治基金會捐款的義務(wù)，也不因此承擔提供政治服務(wù)的義務(wù)。他們不因拒絕上述捐獻和服務(wù)而受到歧視。 6.任何公務(wù)人員都沒有權(quán)利利用職權(quán)或個人影響去強迫別人或別的團體采取政治行動。 ——《美國文官法》（1883年1月）蕭榕主編：《世界著名法典選編·行政法卷》， 中國民主法制出版社1997年版 這里所說的政治中立，針對的不是敵對的階級斗爭的階級政治，而是資產(chǎn)階級不同政黨之間的政政黨政治。在階級政治層面，資產(chǎn)階級的政務(wù)官已經(jīng)把握了政治大局，他們控制了國家的大政方針，包括軍事、國防等方方面，可以確保資產(chǎn)階級的基本制度。文官作為事務(wù)官負責執(zhí)行政務(wù)官制定的方針政策，他們必須確保在資產(chǎn)階級政黨政治中嚴格遵守不偏不倚的立場。文官不得對任何政黨承擔任何政治義務(wù)，不可以向任何政黨提供政治捐款和接受其政治性饋贈，不為任何政黨提供任何服務(wù)，無論是職務(wù)內(nèi)還是職務(wù)外。文官也不能參加政治活動，不能競選公職或擔任黨內(nèi)職務(wù)，除非辭去文官職務(wù)。文官必須謹言慎行，在任何場合下都不允許發(fā)表自己的政治觀點、政治立場或傾向，既不能支持或反對某一政黨，也不能對政府的政策進行公開評論，不管是贊揚還是批評。文官和議員、部長、大臣等不同，具有單一的政治屬性，只為資產(chǎn)階級政府服務(wù)，代表資產(chǎn)階級的整體利益，是整個資產(chǎn)階級的統(tǒng)治工具，而不從屬于其中某個政黨和集團。因此，他們在政治生活中必須保持政治中立，這樣才能最大程度的維護資產(chǎn)階級利益，鞏固資產(chǎn)階級的統(tǒng)治。 在義務(wù)方面，文官還遵守一些基本要求，如對國家忠誠、保守秘密等。 在職責方面：在西方國家政府中，政府部長等政務(wù)官負責制定政策，對政策的正確與否負政治責任，文官必須忠實執(zhí)行政策，在政務(wù)官的領(lǐng)導下完成自己的本職工作。無論任何政黨執(zhí)政，文官都必須為政府提供可靠的服務(wù)。也就是說，文官必須為所有可能執(zhí)政的資產(chǎn)階級政黨服務(wù)。 （3）在管理方面：和政務(wù)官的任期制不同，文官只要沒有嚴重過錯，便可任職到退休。同時，文官根據(jù)工作成績得到晉升或懲罰。 2.成績突出的公共服務(wù)人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務(wù)人員勤勉的工作態(tài)度和進取心。 ——（英）《關(guān)于建立常任文官制度的報告》（1854年） 資本主義制度的一個主要特征是代議制，它能保證資產(chǎn)階級的不同利益訴求可以在議會或總統(tǒng)選舉中得到解決，保證政局的相對穩(wěn)定。資產(chǎn)階級政黨政治就是這個特征的具體表現(xiàn)，這就造成了資本主義制度下資產(chǎn)階級政黨輪流執(zhí)政成為常態(tài)。政務(wù)官執(zhí)政時間有限，隨時可能因選舉失利或其他原因去職。同時，他們還要花費大量時間參加會議，應對選民。為了保證政府工作的穩(wěn)定性，提高國家治理能力，確保資產(chǎn)階級的根本利益和資本主義制度的長治久安，有學識、能力和經(jīng)驗的文官必須保持長期穩(wěn)定的工作狀態(tài)。因此，文官一旦任職，只要沒有犯嚴重的錯誤，且本人愿意，一般都可以任職到退休。為保證文官安心工作，各國政府都給予文官相對優(yōu)厚的待遇，以及多種福利保障。 文官實行按年資和成績晉升的制度。實行文官制度的國家都將文官劃分為若干等級，文官在一個等級上做到一定年限后，如果沒有過錯就可以上升一個等級，增加相應的薪酬。一般來說，高級文官更加注重成績，而低級文官比較注重年資。當然，文官如果違反紀律或有其他過錯，也會受到處罰。 2.影響： （1）西方文官制度是資本主義制度的重要組部分。文官制度的建立，標志著資產(chǎn)階級統(tǒng)治在政治上的成熟，對資本主義的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。 ①確立了較為客觀的選拔標準 文官制度作為資本主義制度下的一種行政管理制度，規(guī)范了西方國家政府行政部門事務(wù)官的選用和管理，為國家治理提供優(yōu)秀人才，促進了國家治理水平的提高。 ②文官制度的建立實現(xiàn)了資本主義制度下政治和管理的分離，保證了政府工作的穩(wěn)定性，有利于政局穩(wěn)定。 絕大多數(shù)文官在管理公共事務(wù)的政府行政部門工作，他們在政府經(jīng)濟和社會事務(wù)中發(fā)揮的作用遠遠超過在政治部門的作用。他們廣泛的參與國家的經(jīng)濟和社會事務(wù)的管理工作，極大的提高政府工作效率。 文官在根本上是維護資產(chǎn)階級統(tǒng)治的工具，服務(wù)于資產(chǎn)階級政府，文官的政治中立和無錯常任特點可有效的保護資產(chǎn)階級根本利益不因資產(chǎn)階級各派政治力量的紛爭而受到傷害。 晉升和退休制度等系統(tǒng)的管理制度，保證了文官工作的穩(wěn)定性和積極性，有利于增強社會治理的專業(yè)性，提高政府工作效率。 ③文官制度也進一步擴大了資產(chǎn)階級統(tǒng)治基礎(chǔ)，有利于緩和社會矛盾，鞏固統(tǒng)治。 在賜官制時期，官員大多數(shù)是王室身邊的貴族和資產(chǎn)階級高官的親信。，一般平民出任政府官職的可能性很小。政黨分肥制時期，平民開始進入政府，打破了資產(chǎn)階級貴族對政府官職的壟斷，擴大了資產(chǎn)階級統(tǒng)治基礎(chǔ)。但是，政府官員隊伍需要在政治上站隊，只有執(zhí)政黨的人才能進入政府為官，客觀上限制了資產(chǎn)階級統(tǒng)治基礎(chǔ)的范圍，而且容易造成社會對立。 文官制度建立，面向所有公民通過公開競爭考試錄用，能夠最大限度的為資產(chǎn)階級統(tǒng)治網(wǎng)絡(luò)人才，使其統(tǒng)治基礎(chǔ)進一步擴大，有利于鞏固資本主義的統(tǒng)治。 文官制度的建立，還使官員的選用更加制度化、更加公開透明，減少了個人暗箱操作和徇私舞弊。 （2）文官制度也存在很多歷史局限性。 首先，資本主義國家的文官制度作為資本主義政治制度的組成部分，根本目的是維護資產(chǎn)階級統(tǒng)治，無法避免資本主義基本矛盾帶來的各種弊端。 其次，文官制度的設(shè)計有許多有待改進之處。例如：由于廣大婦女長期沒有和男子平等的待遇，她們很長時間內(nèi)在文官體系里沒有得到重視；高級文官長期為名校畢業(yè)生所壟斷，而能進入這些學校的學生大多非富即貴，這就使得平民家庭出身的人難以進入高級文官的行列。 再次，這種制度也容易滋生官僚習氣和僵化現(xiàn)象。隨著政府管理職能的增加，文官人數(shù)激增，出現(xiàn)了機構(gòu)臃腫重疊、層級繁雜的現(xiàn)象，不但耗費了大量經(jīng)費，加重政府財政負擔，而且造成眾多部門利益沖突，文官的層次也越來越多，工作項目層層報批，推諉扯皮，出現(xiàn)爭權(quán)奪利現(xiàn)象，一定程度上影響了政府的工作效率。 思考2：閱讀材料，談?wù)勀銓ξ鞣轿墓僦贫鹊目捶ā?英國文官制度的這種純粹的職業(yè)性還是非常有理由值得其他實行不同制度的國家妒忌的——它能讓政府在交替過程中產(chǎn)生的脫節(jié)減到最小并保持最高的效率。 ——（英）瑪格麗特·撒切爾著，李宏強譯《唐寧街歲月》 資產(chǎn)階級議會制的國家的全部歷史表明，資產(chǎn)階級立憲國家的歷史也在相當大的程度上表明，更換部長意義極小，因為實際的管理工作掌握在一支龐大的官吏隊伍手中。這支官吏隊伍浸透了反民主的意識，同地主和資產(chǎn)階級有千絲萬縷的聯(lián)系，在各方面都依附他們。這支隊伍被資產(chǎn)階級關(guān)系的氣氛所籠罩，他們呼吸的就是這種空氣，他們凝固了，變硬了，僵化了，擺脫不了這種空氣，他們的思想、感情、行為不能不是老樣子的。對上司畢恭畢敬的習氣和某些“公”務(wù)特權(quán)把他們拴住了，通過股票和銀行，這支隊伍的上層分子完全成了金融資本的奴才，在某種程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影響的傳播者。 ——（蘇）列寧《革命的一個根本問題》，《列寧全集》第三十二卷 看法：文官制度是有階級性的，在資本主義國家，文官執(zhí)行資產(chǎn)階級政治家制定的政策，是資本主義統(tǒng)治的工具。但是，由于文官的職業(yè)性和專業(yè)性，他們確實能提高政府的工作效率，并保持國家治理的穩(wěn)定性。
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