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在中古時期和17～18世紀，歐洲國家的選官和用官制度存在較大弊端，不利于國家的
穩定和社會經濟的發展，在此背景下，英國率先建立文官制度。之后，法、美、德、
日等國也先后建立文官制度。各國文官制度在具體內容上存在較大差異，但都具有如
下共同特點：公開考試，擇優錄用；政治中立和工作隱名；職務常任和論功晉升等。
知識梳理(一)　西方文官制度出現的背景
1．中古時期，西歐社會管理主要依靠教士和封建領主，后來出現專門服務于國王和權貴的官員。
2．17～18世紀，歐美國家選官制度存在嚴重弊端。
(1)少數人或集團掌握著官員的任免權，他們將官職作為禮品或商品，私相授受，導致營私舞弊、賣官鬻爵等政治亂象頻發。
(2)“政黨分肥制”造成官員腐敗泛濫、行政效率低下。
3．工業革命后，資本主義國家的生產力水平大大提高，國家管理職能急劇擴展，亟須建立能迅速處理日常事務的職業官僚體系。
4．隨著教育程度的提高，人們要求平等參與政府工作的愿望日益強烈。于是，向社會開放政府公職、改革官員錄用制度以建立高效政府的呼聲日益高漲。
知識梳理(二)　西方文官制度的建立
1．英國文官制度的建立
(1)初步建立
①18世紀初，英國規定除了大臣以外，官員不得當選為下院議員。
②19世紀初，開始設立常務次官的職位，從而形成政務官和事務官兩類官員。
政務官 包括大臣和政務次官或政務秘書，隨內閣共進退
事務官 即文官，包括常務次官直至以下的一般政府工作人員，負責具體事務，不受黨派影響，可以長期任職
(2)正式建立
①1855年，英國頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試。
②1870年，英國規定多數重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優錄用，文官委員會有權獨立決定文官的基本錄用條件，最終確立了文官制度。
2．文官制度的擴展
(1)1883年，美國國會通過《美國文官法》，建立文官制度。
(2)第二次世界大戰后，法國、德國和日本等國的文官制度也最終建立起來。
知識梳理(三)　西方文官制度的特點和影響
1．概況
在長期的實踐中，西方國家在文官的選用、職責、晉升及退休等各個方面，形成了一套相對完整的制度。
2．西方各國文官制度的共同特點
(1)公開考試，擇優錄用。
(2)政治中立和工作隱名。
(3)職務常任和論功晉升。
3．評價
(1)規范了政府行政部門事務官員的選用和管理，實現了政治和管理的分離。
(2)有利于政府工作的穩定性和持續性，促進了國家治理水平的提高。
(3)容易滋生官僚習氣和僵化現象。
(4)文官人數急劇膨脹，大大增加了國家財政負擔；文官的層次也越來越多，工作項目層層報批，推諉扯皮，出現爭權奪利現象，一定程度上影響了政府的工作效率。
主題　英國文官制度的演變
[析史料實證]
　根據1855年前后英國議院辯論記錄及相關資料，得出結論：“中國的科舉制度在英國已廣為人知；在當時英國期刊文獻和議會辯論中，競爭考試的觀念均與中國有關；議會內外都認為考試制度是中國創立的制度，而且沒有人加以否認；沒有任何其他國家先于中國采用競爭性的文官考試制度，而且沒有任何西方的個人、國家或種族聲稱其擁有考試制度的發明權?！?br/>——摘編自張沅長《中國與英國的文官改革》
[探究]　根據材料一并結合所學知識，分析1855年英國實行文官制度的原因。
[提示]　中國科舉制的影響；工業革命推動資產階級力量壯大，要求建立適應資本主義制度發展的官僚制度；1832年議會改革進一步完善了英國的議會選舉制度。
　政治恩賜制是中世紀及近代英國任用官員的主要方式，表現為政府官員不是通過考試，而是君主以恩賜方式將宮廷及政府官職授予其信任的貴族。1853年政府有關部門提出《關于建立常任英國文官制度的報告》，建議實行公開競爭考試錄用制，并認為考試科目應有四類：古典文學；數學和自然科學；政治經濟學、法學和近現代哲學；現代語言、近現代史和國際法。1855年文官改革令是以擇優取士的方式取代官職恩賜制的重要起點。1870年樞密院關于文官制改革的命令規定，多數重要文官職位必須按照文官制度委員會的要求，通過公開競爭考試，擇優錄用。該令的頒布成為英國近代文官制度建立的標志。
——摘編自閻照祥《英國政治制度史》等
[探究]　根據材料二，指出近代英國任用官員方式有何變化，并分析產生這種變化的原因。
[提示]　變化：由官職恩賜制到考試錄用制。
原因：工業革命的推動；社會分工更為復雜，要求官員具備較高專業文化素質；民主政治的發展。
[明歷史解釋]
1．英國文官制度的特征
(1)貴族化色彩濃厚。
英國是君主立憲制國家，政府機關中彌漫著貴族化的階級、身份和地位的觀念。次一等級的人員很難晉升到高一等級中去。報考不同等級公務員的人受到嚴格的教育資格及年齡限制。
(2)比較重視通才。
英國選拔、任用文官，特別是高級文官，十分重視通才，提倡非專家化?？荚囦浻弥贫茸⒅匾话憬逃皩W識，而不重視特殊的或者專門的技術經驗和能力。
(3)實施分權管理。
長期以來英國形成了分權管理的人事管理體制。英國以人事法規為依托，以不成文慣例法為主體，以各種單項法規為依托，中央與地方的人事制度不完全相同，各地方政府也各不相同，各有特色。
2．西方文官制度的影響
(1)穩定政局和社會管理。
文官為終身職業，任期有法律保障，加上文官諳熟政治內情，精通業務管理，故在資本主義國家發生政府危機之時，或在內閣換班和總統換屆之際，他們能使政府公務照常進行，持續有序地治理社會，因而成為“從不更迭的幕后政府”，這就從整體上保證了資產階級統治的連貫性。
(2)促進資本主義經濟的發展。
越來越多的專業科技人員進入文官隊伍，他們在研究經濟開發，制定經濟發展戰略、經濟政策和經濟法規，調整產業結構，指導完善經濟管理等方面起著重要作用。19世紀末20世紀初，世界資本主義經濟獲得高速發展，西方各國政府，特別是其中這批素質精良的文官，在適應和推動這一發展中，發揮了巨大的功能。
(3)擴大選才范圍，提高行政效率。
文官通過考試競爭上崗的制度，在很大程度上杜絕了官員任命錄用上“任人唯親”等弊端，擴大了文官的選才范圍，使能人俊杰不致被平庸之輩壅塞才路和進取之途，便于最大限度地將社會人才選拔到政府部門中來。同時，對在職文官實行常任制和職位制，不僅有利于增強文官的職業安全感和工作責任心，而且使他們能夠做到有法可依，有章可循，舉措有度，起止有規，崗有專責，事有專管，對待本職工作專心致志，精益求精，發揮較高工作效率。
[練經典小題]
1．英國是君主立憲制國家，政府機關中彌漫著貴族化的階級、身份和地位的觀念。次一等級的人員很難晉升到高一等級中去。報考不同等級公務員的人受到嚴格的教育資格及年齡限制。導致近代英國文官制度貴族化色彩濃厚的原因，最有可能是(　　)
A．資產階級民主程度較低
B．英國社會全由貴族主導
C．深受英國歷史傳統影響
D．資本主義發展不夠充分
解析：選C　英國在中世紀時期就形成了貴族社會的典型特征，貴族在英國的社會生活中占有重要地位，這一歷史傳統深刻影響著近代英國文官制度等一系列制度，故C項正確。近代英國資產階級民主程度較高，資本主義發展較為充分，故A、D兩項錯誤。近代英國社會并不完全由貴族主導，故B項錯誤。
2．有學者認為：文官制度確立以后，由于文官的職業有所保障，社會地位較高，待遇優厚，文官隊伍比較穩定，極少有人中途辭職或退職。文官是政府政策主要執行者和日常工作的主要承擔者，他們不與內閣共進退，執政黨的更換基本上與他們無關，所以他們可以保證政策執行的連續性，避免周期性動蕩。據此能夠得出的結論是(　　)
A．文官制度決定西方國家的政治走向
B．文官制度已成為西方政治的穩定器
C．文官制度保證了西方國家長治久安
D．文官制度杜絕了西方政府腐敗現象
解析：選B　由材料信息可知，文官制度可以保證政策執行的連續性，從而避免了周期性的政治動蕩，因此可以說文官制度已成為西方政治的穩定器，故B項正確。A、C、D三項均夸大了文官制度的作用，排除。
英國近代文官制度確立的四點原因
1．工業革命的完成。
19世紀三四十年代，英國已完成了工業革命，近代機械化大生產取代了傳統的手工勞動，社會生產效率大幅度提高。本來無足輕重的工業資產階級勢力大增，他們從資產階級哲學家邊沁的功利主義原則出發，要求國家政府管理工作像工業生產一樣，盡可能地提高效率，削減不必要的行政開支，以便把更多的人力、物力投入生產領域，發展經濟。這成為推動文官制度改革的巨大原動力。
2．政府管理職能擴大，機構設置的增加。
隨著歷史的發展、社會的進步，政府管理職能日益擴大，機構設置不斷增加，文官隊伍迅速膨脹。工業化時期，政府承擔了社會救濟、工廠監督、扶植教育等新職能，增設了教育委員會、農業部、衛生部等新型中央機構。許多舊部門也擴大了編制。
3．政黨制度的完善。
自1832年英國議會改革法案通過后，英國迅速形成較為完善的兩黨制度，政黨利益在文官任命中占居了首要地位，享有恩賜權的大貴族和各部門首腦總是任命本黨黨徒填補空缺，如果有人無視政黨利益，必將遭到本黨黨徒的攻擊和社會非議，1830～1834年，擔任海軍大臣的詹姆士·格雷厄姆曾在本部門內打破政黨界限，按能力任命文官，結果遭到本黨成員的攻擊，同時受到財政部負責文官任命事務的秘書的譴責。兩黨的權力之爭使文官制度的腐敗性更顯突出，使社會進一步認識到改革的必要性和緊迫性。
4．印度殖民政府和牛津大學、劍橋大學的改革經驗。
19世紀前期印度殖民政府和牛津、劍橋兩所大學的改革直接推動了英國文官制度的改革。1800年，印度總督韋爾斯利侯爵寫信給公司董事會，指出，由于任命公職人員時缺乏必要的能力測試，給印度的管理帶來嚴重問題。他認為，所有公職人員必須在英國完成正規的基礎教育，并接受專業培訓之后，方可赴印度就職。
牛津、劍橋兩校于19世紀前期分別采取措施，推行改革，建立起科學系統的學位考試與授予制度。校務委員會的委員改用公開、自由競爭辦法選拔，以保證學校領導權掌握在具有真才實學的人手中。
[隨堂基礎鞏固]
1．伏爾泰認為，中國乃是政治和哲學的一種典范，是反對舊制度之下貴族特權的一種崇高旗幟，是投向耶穌會和一切宗教迷信的一把利劍，因此中國就成為他猛烈地、不倦地抨擊舊制度和專制主義的重要武器。他懷著極大的熱情謳歌和贊美中國的體制、文官制度和倫理道德。材料表明啟蒙思想家(　　)
A．認為中國傳統文化在歐洲更有適用性
B．為反對封建專制而曲解中國文化
C．借助中華優秀文化打擊舊制度、舊觀念
D．受中國文化的影響更深刻
解析：選C　材料體現了伏爾泰熱情謳歌和贊美中國的體制、文官制度和倫理道德，其目的是借中國的政治體制抨擊歐洲傳統的教會特權，體現了啟蒙思想家反封建的思想。
2．1707年，英國議會通過了《任職法案》規定：凡議員得到國王任命或從國王那里領取薪俸后，就自動失去了議員資格。這一規定(　　)
A．使英王處于“統而不治”的地位
B．體現了權力分立制衡原則
C．確立了議會權力高于王權的原則
D．基本上確立了責任內閣制
解析：選B　根據材料“凡議員得到國王任命或從國王那里領取薪俸后，就自動失去了議員資格”可知是為了防止議會中的議員和國王之間的聯合，限制王權，以實現議會機構的獨立，故選B項；1689年《權利法案》的頒布，使國王開始逐漸處于“統而不治”的地位，排除A項；《權利法案》確立了議會權力高于王權的原則，排除C項；1721年責任內閣制開始逐漸形成，排除D項。
3．英國自1870年建立文官制度以來，考核以工作能力與表現為標準，考核結果作為獎勵和晉升的依據。進入20世紀60年代以后，英國官員考核制度更貼近于專業化管理和專業化分工的需要，逐漸廢除了“通才”的考核標準。這一變化表明(　　)
A．科學技術的迅猛發展 B．國家干預力度的加強
C．工業革命的率先進行 D．議會制度的不斷完善
解析：選A　材料體現了對文官的考核標準由工作能力與表現變為專業化管理和專業化分工，這一變化說明現代科學技術的發展促進了文職人員的變化，更促進了文官制度考核標準的變革。
4．英國是世界上最早實行文官制度的國家之一。文官不包括內閣成員，而僅指“事務官”，他們構成了政府中所謂“非政治”的分子，即不參與黨派之爭的人。其職責是執行當時政府的政策，而非參與政黨活動。這種文官制度(　　)
A．改變了英國的君主立憲制
B．強化了英國的責任內閣制
C．削弱了政黨對國家政治的控制
D．推動了政府管理的科學化
解析：選D　材料并未體現君主立憲政體的改變，故A項錯誤；根據材料中“文官不包括內閣成員”可知，文官制度并不能強化責任內閣制，故B項錯誤；材料中沒有反映文官制度與政黨對國家政治控制的關系，故C項錯誤；根據材料中“其職責是執行當時政府的政策，而非參與政黨活動”并結合所學知識可知，文官制度建立的初衷在于保持政府運作的穩定性，不受政黨執政輪替帶來的沖擊影響，故文官制度的作用主要在于推動政府管理的科學化，D項正確。
5．閱讀下列材料，回答問題。
材料一　到18世紀末，英國官吏任用仍主要采用恩賜制、政黨分肥制等。19世紀大批有關中國科舉制度的著作在英國問世。1835年，一位英國人撰文評價東印度公司采用公開考試競爭原則選拔文職人員時說：“這種中國人的發明創造在印度的充分發展，預示著或許將來有一天，它會像火藥和印刷術一樣，在國家制度中，引起另一次偉大變革。”1836年，英國觀察家默德赫斯特在著述中說：“假如我們的文職官員和副職官員在得到委任之前，能夠采取某種三級考試的選拔，那么他們就不會經常出錯了。”19世紀中后期，英國政府頒布了兩道改革文官體制的法令，逐步建立政治中立、職務常任、強化培訓、知識更新等頗具西方特色的近代文官考試制度，并被其他西方國家紛紛效仿。
——據馬樺《英國文官考試研究》等整理
材料二　隨著社會化大工業及城市的發展，社會生活日趨復雜化、多樣化，國家事務千頭萬緒，必須加強政治管理的專業化、科學化，19世紀中后期英美推行了文官制度改革：文官任用采取公開平等考試、擇優錄取的辦法，只有具備一定的科學文化與專業知識的人才能擔任官吏；實行定期考績，按照勤惰、政績大小予以升降、獎懲；禁止文官介入黨派活動，文官不與執政黨共進退。
——摘編自程西筠《從恩賜官職到擇優錄取》
(1)根據材料一并結合所學知識，分析英國近代文官制度建立的背景。
(2)根據材料二，概括英美等西方國家文官制度的特點。
答案：(1)背景：舊的選官制度(恩賜制和政黨分肥制)導致政治腐敗和效率低下；中國科舉制度的影響；東印度公司公開考試競爭原則的影響；(工業資產階級、觀察家等)社會力量的推動；隨著工業革命的開展(工業化和城市化的發展)，政府管理事務多樣化和復雜化，亟需建立一支專業化和科學化的文官隊伍；英國政府順應時勢，兩次頒布改革文官體制的法令。
(2)特點：公開考試，擇優錄取；文官人員專業化和科學化(突出通才)；定期考核，論功晉升；文官常任，政治中立。
21世紀教育網 www.21cnjy.com 精品試卷·第 2 頁 （共 2 頁）
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